关于玉山县农村宅基地有序退出试点工作的调查报告

      农村土地改革是一项全新的工作，富有挑战性，意义重大，又千头万绪。为掌握第一手资料，我们深入全县各乡镇调查摸底，同时也参阅了其他省的工作经验。现将调查得基本情况整理如下：

一、玉山县农村宅基地现状与存在问题

2008年以来，我县为了严格规范农村集体建设用地管理，开展了宅基地台帐管理和村庄建设规划编制工作，特别是在全县新农村建设中，打造了一批靓丽的新农村示范点。但目前我县农村宅基地浪费现象严重，不容小视：

（一） 我县农村宅基地利用现状

1 、建设用地呈现“城乡同步增长”现象。 在大力推进新型城镇化发展的过程中，由于城镇基础设施和工业用地的刚性需求，城镇的建设用地势必呈增长态势。但不容乐观的是，农村宅基地并未减少，同样在增长。全县每年平均需新增宅基地约300亩，就是通过城乡建设用地增减挂钩工作，农村宅基地面积依然没有减少。

2 、“一户多宅”现象依然存在。 我们对四股桥乡大洋和四股桥两村调查得知，该两村共1507户，其中：一户多宅的有130户，占8.5%。另外，该有“空心房”39处，已到城区购房的80户，到其他地方异地建房的44户。四项相加比例到达20%。

  3、 “空心村”现象越来越严重。 “空心村”现象多。如：仙岩镇的桥蓬村詹家山自然村，原先有三个小组，300多人，现大部分村民现已经异地建房或到城镇购买了商品房，平时只有10来人居住；紫湖镇建设村柘干头地方，100多户人，据村干部介绍，今年春节也只有5户人回村里过年。还有如：横街镇江口村的何家、吴家自然村，四股桥乡山塘村潭西自然村，仙岩镇后陈村大树坑地方、下塘乡均郑村石臼地方等等，都已全部外迁，成了“空壳村”。这种现象在我县各乡镇都或多或少存在。

（二）农村宅基地管理存在的主要问题

我县农村宅基地出现以上现象，原因非常复杂，有历史遗留的问题，也有现实的矛盾：

1 、集体土地所有权体现不明显。 由于代表农村集体经济组织的村民小组几乎是名存实亡，村民自治职能缺失，农村土地的集体所有意思淡薄，加上宅基地无偿取得、无限期使用以及可以无限制的继承等原因，还有农村村民把宅基地看成祖宗业的传统思想，助长了“一户多宅”想象的出现。

2 、宅基地流转缺乏引导。 但由于宅基地不能转让，农村集体经济组织又没有收回措施，致使已迁居的村民不愿让出老宅基地，导致部分旧宅基地长期闲置，于是“空心村”、“空壳村”相继而生。

3 、对“超占”和“废弃”的宅基地缺乏惩罚措施 。目前的土地管理法律法规，虽然对宅基地审批面积有规定，但对于废弃宅基地以及“一户多宅”超占宅基地没有惩罚措施，特别是“省政府给农民的第二封信”下发后，要求切实减轻农村村民负担，农村村民违法用地的成本很低，也导致了一部分的村民违法用地现象出现。

二、制约宅基地管理制度改革的主要因素

农村宅基地管理制度改革依然存在较多的制约因素： 一是法理上缺少支撑点 。目前我国农村村民的宅基地执行的是分配制度，不可流转；名义上农村宅基地还是无偿、无期限、无流动的，其价值无法体现。 二是地方政府与百姓之间的利益难以协调。 我国国有建设用地有完善的地价评估体系和规范的交易平台，且对收储、土地收益的分配，以及抵押、担保、转让等各项工作均有规范的操作程序，然农村的宅基地恰恰缺少这些，无操作规范，各方利利益也难以协调。 三是城乡一体化进程中农民进城的各项配套措施不完善。 象就业、医保、社保等等，都还没有实现城乡一体化。 四是当代农民恋家情节难舍，进城的愿望不强 。我县农村村民大量在外地务工，有钱了在县城购房对他们来说不是问题，户口在不在县城已无所谓，农民恋家情节难舍，离土不离乡，严重影响村民宅基地的有序退出的积极性，不利于农村土地管理制度改革。

三、农村宅基地管理制度改革的时机已成熟

为了抑制农村宅基地刚性增长，规范宅基地使用管理，切实解决“三农”突出问题，中央和地方各级政府都在寻找农村宅基地管理改革之路，且有一些成功的范例：

1 、农村宅基地管理制度改革是中央的大政方针。 党的十八届三中全会《决定》提出：“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”这为我们尝试宅基地有序退出和农民住房财产权抵押、担保、转让提供了政策依据。

2 、各地摸索农村宅基地管理制度改革的模式。 宅基地管理改革工作开展最早的是重庆，重庆以农村“户籍改革”为抓手，在全国首先打破城乡户籍藩篱，由公安部门牵头，县、市土地开发整理储备中心负责实施，统一收储，统一开发，大力推进城乡建设用地增减挂钩，鼓励农村人口向城镇转移，腾出农民在农村的旧宅基地，旧宅基地复垦为耕地后，以地票的形式在全市范围内上市交易，统筹城乡发展。

浙江省以“农民异地搬迁规划”为载体，全面实施低收入农户收入倍增计划，由县市政府新村办牵头，规划、国土、财政、人力和社会保障、农业、房管等部门参与，以建设“富裕、秀美、生态”乡村，促进农民增收致富为目标，推进农民异地搬迁工作。省政府拿出部分资金扶助（每移民一人补助8000元，5600元直接不给村民，2400元为项目设施配套费），县市做好农民异地搬迁规划，在县城、工业园区、集镇规划一定的农民异地搬迁安置地块，采取“先拆迁，后安置”的办法，整合各项优惠政策（ 移民补助、购房优惠、拆除旧房奖励、旧宅基地腾出补助、过渡安置补助 ），鼓励偏远山区低收入农户移民下山，优化资源配置，提高资源共享率，促进农民增收致富，收回的农村旧宅基地按照“宜林则林，宜耕则耕、宜建则建”的原则，统一规划用途（主要为开垦成耕地），由农村集体经济组织合理安排使用。

3 、城乡建设用地增减挂钩工作是一项有效途径。 2011年以来，我县共申报城乡建设用地增减挂钩项目3个，可腾出农村旧宅基地861.42亩。以农村建设用地复垦增加耕地为前提，置换成城市建设用地指标，换取城市发展的空间，是一项行之有效的工作。

四、农村宅基地管理制度改革的必备要素

1 、需要明确一个载体。 农村土地改革必须明确一个载体，整合各种政策，协调土地利用总体规划和建设规划，统筹利用各项帮扶资金，强力推进农村土地管理制度改革，促进城乡一体化发展。重庆以“户籍改革”为载体，浙江以“农民异地搬迁规划”为载体。我省国土部门推行的城乡建设用地增减挂钩项目，“新村办”推行的新农村建设都可作为载体。

2 、需要一个牵头机构。 宅基地的有序退出等要上升到政府层面，并明确一个牵头单位来协调规划、国土、财政等部门的工作。

3 、需要一个发展规划。 为了更好的推进这项工作，需编制一个专项规划，将城乡建设用地增减挂钩、村庄整治、农民安置地等内容编入专项规划，使这项工作能够有规可循，以规办事。

4 、需要一个保障机制。 再就是要有个强有力的保障机制：一要有一个统一的平台，具体实施宅基地收回补偿、农村宅基地竞价择地等工作；二要整合新农村建设、城乡建设用地增减挂钩、深山移民、棚户区改造等各项政策，保障经费鼓励村民的有序转移；三要明确部门职责。对各部门的责任需有一个明确分工，确保各司其职，统筹协调。四要各项基础设施配套要向集镇、中心村倾斜，对于纳入整体搬迁的村落，原则上不再新安排道路、电网等改造项目。

5 、严格规范管理。 要引导规范宅基地有序退出，最主要是要严格执行“一户一宅”制度，严把农民建房审批审核关、加强对违法用地的打击，逐步消除“一户多宅”现象。

6、鼓励村民自治。

农民宅基地有序退出和农村集体经营性用地流转，落脚点在村组，要按照“统筹规划、用地集约、设施配套、民生改善”的原则，采取“政府引导、部门服务、乡村负责、村民自治”的模式，采取村民自治的方式，在村民自愿的情况下，鼓励农村宅基地有序退出等农村改革，促进农村建设用地节约集约和合理使用。