地方举债“开闸”需论证风险 应细化条款设计

　　 十二届全国人大常委会分组审议预算法修正案草案；多位与会人员建议继续保留央行经理国库职责

　　 “地方举债‘开闸’需论证风险”

　　与会人员强调，预算法是一部事关民生问题的“经济宪法”，其修订关系到能否管住政府钱袋子，能否实现阳光政府，让国家财政“取之于民、用之于民”。建议对社会高度关注的预算公开、专项转移支付、地方债等热点问题重点细化完善。

　　昨日，全国人大常委会分组审议预算法修正案(草案)三审稿。多名与会人员认为，允许地方政府举债应慎重，应细化条款设计，防范地方债有可能失控的隐患。

　　辜胜阻委员称，当前地方债务有四个问题：根据审计署的审计，地方政府负债规模的增速达20%，而GDP增速只有7%-8%；有相当一部分地方政府负债率已达100%甚至超过100%；负债严重、高度依赖土地收入；资金使用极端不规范。

　　“地方举借债问题，当前形势不宜放开，放开的风险是否需要论证？”任茂东委员说。韩晓武委员也表示，“现在(三审稿)虽然做了几点限制，但依我们现在的国情，一旦放开口子，实际工作中能否控制住？”

　　除了地方债务问题，与会人员还就国库管理、人大预算监督、预算公开等方面，提出了建议。

　　■ 追问

　　开闸会导致“两级跑部”吗？

　　“过去30多万亿的政府性债务，有人说既是一个‘黑箱’，发债不透明，而且是一个‘黑洞’，所以更多地要强调信息披露和如何‘阳光化’”，辜胜阻委员建议，预算法如何设定地方债的“防火墙”，需征求全社会的意见，而且应防范“道德风险”。

　　他解读说，三审稿的条款设计，是中央政府控制发债规模，举债权是省级政府，但是用钱的是市政府甚至可能涉及县乡，“政府官员认为我现在负债很多，不是我来还，我可以交给后面的人来还，或者我的负债很多，我可以交给上面的人来还。如果有这种观念和意识的话，道德风险是很严重的，将来出现的局面可能是‘两级跑部’，一个是省政府到北京来跑发债规模，二是市政府和县政府到省会城市来找财政厅要钱”。

　　会造成一届政绩几届包袱吗？

　　罗亮权委员也谈到，三审稿提出，“经批准举借债务的规模、结构、使用等情况作为县级以上人民代表大会重点审查内容”。但现实中，“县一级政府要举债，县级人大一般都会通过。书记、县长一般干了一届、两届，就调走了，大量的债务沉淀在那里”。

　　他认为，现在地县一级举债搞发展，主要是用土地来抵押，所以寅吃卯粮比较突出，“如果(草案)在县、地市这一级不写清楚的话，很可能造成大量的举债，搞暂时的发展，造成一届的政绩、几届的包袱”。

　　蒋巨峰委员建议，预算法修正案草案规定，地方政府举债要有稳定的资金来源，“我认为可能光有稳定的来源还不够，因为原来认为是稳定的资金来源可能由于情况的变化而保障不了。所以有必要建立政府偿债机制，把应偿债务今年分解统筹纳入财政预算，这样就能确保政府债务如期清偿”。

　　禁止市县举债是一刀切猛药？

　　三审稿提出，除草案规定以外，“地方政府及其所属部门、单位不得以任何方式举借债务”。

　　对此，全国人大代表康永恒表示，立法本意是用一刀切的猛药，切除地方市县财政的债务风险。但审计署的审计结果显示，至2013年6月地方政府负债总额为10.89万亿，其中地市级为4.66万亿，县级为2.84万亿。其中还有相当部分是属于来自中央安排的外国政府、世界银行的转贷借款。据此，“不得以任何方式举借债务”过于绝对。

　　他解释说，据基层调查，上述债务中有的还款延展期长达30年，“也就是说，无论这一刀怎么切，这剂药怎么猛，在长达30年左右的时间里，地方政府都已经存在债务了，都还有其他非‘地方政府债券’的举债借款。所以，我们切不可以对这个已经长期存在的情况视而不见，而是应当在既不放任自流，饮鸩止渴，也不因噎废食之间，走进一步加强人大全口径法治监督的路”。

　　【焦点1】

　　人大监督

　　三审稿提出，全国人民代表大会可以改变或撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算不适当的决议。

　　预算审查表决应分大类投票

　　周其凤委员表示，如果这样，会是非常严重的问题。“常委会做出了一个不适当的决议，法律责任谁来追究？法律责任是由常务委员会的谁来负责？还是财政经济委员会负责？还是财政部负责？当然，这些没有发生过，我希望以后也不要发生。但是既然提到了有这个可能性，如果真正出现了问题，法律责任在谁？”

　　其他委员分别就预算修改权、过程监督、表决方式等，提出了建议。

　　尹中卿委员提出，应拓展赋予人大预算修改权和调整权，“现在我们对预算草案审查也好、批准也好，一个字都不能动，所有的发言等于白说，最终体现在表决上，表决又是一揽子表决，赞成就是赞成，不赞成就是不赞成，法律对预算没有被批准怎么处理也没有规定。”

　　杨震委员接过话头说，“即使对某一类不同意，也很难反对整个预算”。他建议，改革投票表决方式，“分大类进行投票，表明代表们对某个大类有几种的不同意见”。

　　洪毅委员则提出，人大对预算监督的职能似乎没有体现得很充分，特别是预算执行过程中。“预算执行过程中出现一些问题，特别是一些涉及国家民生的重大建设项目或者事项，人大如何发挥监督作用，各个政府应该担负什么责任？”

　 　【焦点2】

　　国库管理

　　现行预算法规定，中央国库业务由中国人民银行经理。三审稿删除了这一条款，规定“国库的管理办法由国务院规定”。

　　建议保留央行经理国库职责

　　昨日，任茂东、王岗、车光铁、邓秀新、杨震、许振超、唐世礼等7名委员建议，为确保国库资金的安全，继续保留央行经理国库的职责。

　　“前面两审，这是一个争议热点”，杨震说，国库如果是出纳功能，那么财政部门则是会计功能，会计和出纳不能是同一个人，否则无法保障资金安全，“央行并不能进行商业投资，如果删除央行经理国库的职责，财政部门就可以把国库的钱放到商业银行去。商业银行是要营利的，且不存在对财政部进行监管的职能，谁能保证国库资金的安全？”

　　任茂东委员也表示，删除央行经理国库的职责，会在实践中造成由财政部门直接支配国库资金，不受到国库业务经营者约束的情况。“人民银行经理国库业务是对财政支出的一种监督和制约，而且在实践中对于避免和纠正违法违规的财政支出行为发挥了重要作用。从国际上看，支出决策与执行分离是财政管理的一项基本要求。库款支配和国库业务经理的权限，应由不同机构分别行使，不宜由财政部门在行使库款支配权的同时，经理国库业务”。

　　【焦点3】

　　预算公开

　　对于预算公开，三审稿规定“涉及国家秘密的内容除外”。

　　明确界定哪些涉密不予公开

　　史莲喜委员、洪毅委员都提出，预算公开时，哪些属于国家秘密应明确界定。

　　洪毅委员表示，“公开是原则，保守秘密应该属于例外和少数。国家信息公开条例也是这个原则，除非是法定的国家秘密，人大授权的或者中央政府规定的国家秘密，可以不公开。现在各级政府公开预算、决算、财务报表，包括各个部门单位，很多情况下会出现问题，往往借保密为由不公开了”。

　　全国人大内务司法委员会委员张崇和建议，公开方式不能仅仅局限在按教育、医卫等功能划分，应该细化到支出的实际用途，“哪些用于‘三公’支出，哪些用于民生福利，使大家能看清财政资金究竟是怎么花的”。他还建议，不仅仅是政府机关，凡是财政供养的部门或单位都应该向社会公开资金使用情况。

　　全国人大副委员长万鄂湘则建议，关于高速公路收费情况的公开就应该细化，“要公开的话由哪一级去公开，是由工程承包单位公开？还是管理部门公开？还有很多贷款方式，有的是政府贷款方式，有的是出让多少年的收费权的方式承建公路、桥梁，一个公司承包多年后，费用可能早就收回来了，还在继续收费”。万鄂湘认为，经常碰到涉及对高速公路收费的争议，如果不明确规定，将来还会遇到。

　　【焦点4】

　　预算年度

　　邓秀新委员建议，是不是可以把自然年度和财政年度分离，从人大批准国家预算以后开始财政年度，即4月1日到第二年3月31日。

　　建议调整预算年度 自4月起算

　　邓秀新委员举例说，“如果是某一个县得到这笔资金，从人大会开完到钱拨到基层需要五个月的时间，也就是从人大3月15日闭幕到下面，8月份是最快的，再加上是工程招标，到12月份要进行决算，花不完上交。这个项目谁去做也很难做好，只有突击花钱和违规才能做好”。他认为，不是基层不想把钱花好，是制度造成了这种境况。

　　王乃坤委员也提出了相同建议，“预算年度与全国人大批准预算时间不衔接的状况，在某种程度上削弱了对预算的约束力，也不利于预算执行效率的提高。所以，应参考国外有些国家的做法，把预算年度起止时间调整为全国人大批准预算之后”。

　　王乃坤委员说，“两会”期间，其所在的上海代表团对此也有呼吁，“这个事情也不难，收和支都不变，只是时间段的调整，但是能够有利于做到依法编制预算，当年预算当年执行”。

　　车光铁委员则建议，采用编制临时预算的方法，解决预算年度与人大批准预算时间不衔接的问题，即各级政府对下一预算年度开始至预算草案经本级人民代表大会批准生效前，要编制临时预算。

　　【焦点5】

　　财政专户

　　三审稿规定：政府的全部收入应当上缴国库，对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户。

　　应考虑财政专户是否有必要设立

　　任茂东委员提出，现行预算法并未规定财政专户，“换句话说，现在的财政专户是违法的，如今不但不追查失职行为，还通过修法变为合法化”。

　　他表示，现实中财政专户问题较大，“如财政专户数量大、种类多、沉淀资金量大；收支都由财政部门和商业银行直接操作，不经过国库经理，缺乏有效监管。”他介绍，近几年财政部门十分热衷在商业银行开设财政专户，一个很重要的原因是开设财政专户对商业银行和财政部门均有利可图。“有些财政专户甚至成了部门的‘小金库’，助长了财政管理上的权力寻租”。

　　他认为，财政专户所涉及的核心问题是当前是否有必要设立的问题。“财政部的解释是，财政专户的设立是为了确保专款专用，防止资金被挤占、挪用。实践中，完全可以将现有财政专户统一归口到国库单一账户，人民银行可以根据专项资金性质，在国库单一账户下设立分类账册体系，即财政专户设在国库。使用资金时由人民银行根据有关部门的支配指令直接拨付给用款单位，这样也同样能够保障专项资金的集中管理和专款专用，而且还能在支付环节对有关部门的支配是否妥当，进行一定的监督和制约”。他强调说，“是否仍然要脱离国库设立财政专户必须要慎重考虑，否则后患无穷”。

　　【焦点6】

　　转移支付

　　任茂东、苏晓云等委员认为，法案应明确设定一般性转移支付与专项转移支付之间的比例。

　　专项转移支付应明确退出条件

　　“预算法应更加明确地反映最突出的问题，特别是下面反映最突出的，主要是专项转移支付太多，比例太大，一般性的转移支付少了一点。这个问题已经带来很多问题，从我到部门调研和到下面市、县市的调研，都反映要求增加一般性转移支付，减少专项转移支付”，苏晓云委员说，三审稿虽然对转移支付做出了规定，“但是力度不够。一般性的转移支付和专项转移支付，能否搞一个比例？专项转移支付比例确实不能太高了，太高了下面不好办。”

　　王刚委员则提出，法案应补充规定，“专项转移支付设立时，必须明确退出的条件和时限”，“理由是，在现实当中一些专项转移支付只增不减，越来越多。如果我们设定退出的条件和时限，就可以解决有些专项转移支付已经完成特定的政策和目的、或者没有绩效依然不退出的问题。另外，也是为了打破基数的观念，在一些专项转移支付中，由于长年不退出造成了在预算过程中老是强调上年基数是多少，下年基数上浮多少。打破这种基数观念，提高资金的使用效率，也需要在预算法中明确规定。”

　　声音

　　建议土地出让金纳入中央预算

　　从宪法和法律规定的角度，国有土地属于全民所有，政府接受委托管理土地，出让收入应当为国家所有。建议考虑纳入中央预算的范畴，并进入转移支付机制，改变地方政府对土地的依赖，以及出让开发的动能。——董中原委员

　　开发区应纳入一级政府预算

　　现在各地开发区、高新区、工业园区等实体财政规模不断扩大，但预算管理和监督不规范，预算法修正案中也没有涉及此类实体财政，建议应将其纳入有管理权限的一级政府预算，接受同级人大的监督。——刘政奎委员

　　A08版-A09版采写 新京报记者 王姝