市县一级“奇葩证明”何以尾大不掉

国务院在终结非行政许可上已率先垂范，为清理“奇葩证明”扫除壁障，地方尤其是市县一级没有理由再继续拖延。

连日来，媒体争晒各地的“奇葩证明”，引发舆论关注。据报道，“奇葩证明”难题已在我国盛行十余年，背后“撑腰”的非行政许可审批上月被彻底终结。但专家预计，因非行政许可在市县一级难清理，在全国范围内，奇葩证明至少还将残存两年。

绊脚石式的“奇葩证明”屡清理难去，问题在哪？中国行政体制改革研究会秘书长王满传一语道出答案：生活中要开具的各种证明属于行政确认，而证明常常是获得非行政许可审批的前置条件。说到底，是非行政许可审批的阑尾未被割掉。

非行政许可审批作为法外特例，按说在2004年《行政许可法》施行后，理当依照法定原则逐渐废除（已被立法确认的除外）。但这个口子却被一些政府部门越开越大。在本届政府成立之初，国务院部门共有非行政许可审批453项。2013年和2014年进行了7轮清理，取消了209项。直到今年5月6日的国务院常务会议上，剩余244项才被决定全部清理。

终结非行政许可的意义，不仅仅在于取消众多“奇葩证明”，更重要的改革指向是变“审批型政府”为“服务型政府”，释放改革红利。但从民生反响看，将它跟奇葩证明打包解读在所难免。毕竟，一些地方、部门在包办全管思维下，滥设门槛、公章林立，公民权利也受到压制，“奇葩证明”即为例证。

按理说，国务院在终结非行政许可上已率先垂范，为清理“奇葩证明”扫除壁障，地方各级政府当积极跟进。但从报道看，目前只有浙江、广东等11个省份宣称完成了对此的省级清理。到了地市和县区一级，完成清理的比率更低。而一直以来，在市县“土政策”牵掣下，非行政许可事项自上而下逐级增设是常态，民众对地方性非行政许可的感受也最直观。这也是为什么，国务院审批改革力度那么大，地方尤其市县的各类证明仍很繁多，民众的受惠反应也不大的原因。

从法理上说，没有地方立法权的市县一级，在清理起非行政许可来，应该最容易。但事实上，清理工作却是阻碍重重。吃拿卡要的机会岂容改革轻易剥夺，基于权力惯性的抵制也在所难免：无论是不少本应退场的审批“换汤不换药”地运行，还是“明放暗收、小放大收”，都是其体现。而在粗放的放权标准下，清理奇葩证明必然遇到甄别难和“换马甲”等障碍。

要割掉地方特别是市县一级“奇葩证明”显性或隐性的尾巴，就必须跳出“自我革命”的清理模式。这就需要，把国务院采取的权力清单模式精细地落实到市县层面，要明确分类式的政策引导与细化的清理标准，在评比表彰、提供事前干预的信息确认等领域出台减权的指导性意见，并辅以真刀实枪的敦促问责机制：比如，对于拒不清理或虚假清理非行政许可的责任人严厉追责，敞开司法救济大门让违法的非行政许可受到司法审查……做到了这些，“奇葩证明”才不会像韭菜割了一茬又一茬。