《国务院关于扶持小型微型企业健康发展的意见》解读一

——国发【2014】52号文解读之一

　　针对为小型微型企业特别是新创小型微型企业发展中反映突出的困难和问题，《国务院关于扶持小型微型企业健康发展的意见》（国发【2014】52号，以下简称《意见》），在强调落实好已有的支持政策的基础上，从财政扶持、税收优惠、金融支持、公共服务、政策信息互联互通等方面提出了十条政策措施，努力推动实现精准扶持，对提高小型微型企业“成活率”和生存质量，促进小型微型企业健康发展，巩固商事登记制度改革成果，推动全面深化改革和经济长期可持续发展具有重要的意义。

　　一、更加关注小型微型企业初创期的困难和问题

　　小型微型企业对增加就业、促进经济发展、科技创新以及社会和谐稳定等方面都发挥着重要的作用。《国家工商总局全国小型微型企业发展报告》显示，小型微型企业已占到市场主体的绝对多数，已成为我国经济持续稳定增长的基础，截至2013年年底，小型微型企业达到1169.87万户，占到企业总数的76.57%，若将个体工商户纳入统计，小型微型企业所占各类市场主体的比重达到94.15%；小型微型企业也是社会就业的主要承担者，我国新增就业和再就业人口的70%以上集中在小型微型企业。今年3月1日开始实施的商事制度改革，成效显著，极大地激发了市场的活力和投资的热情，全国新登记的市场主体数量快速增长，3-10月新登记的市场主体863.66万户，同比增长15.2%,平均每天新登记注册3.5万户,其中绝大多数是小型微型企业（含个体工商户）。在今年经济形势继续下行的形势下，就业增长仍然保持稳定的状态，其中数量不断增加的小型微型企业的作用是很重要的。实践证明，小型微型企业已成为我国吸纳新增就业的“主渠道”，从长远看，在我国经济新常态下，通过扶持小型微型企业，鼓励大众创业、万众创新，是顶住经济下行压力，提高我国经济质量、效益，惠及民生，推动中国经济持续发展的“重要一招”。

　　但是，由于小型微型企业自身的特点、市场发育不完善、扶持措施不到位等原因，小型微型企业特别是大量新创小型微型企业的“成活”、发展面临着许多困难和问题。工商总局的数据分析研究表明，企业一般在设立三年到七年最容易死亡，特别是头三年，因此在小型微型企业的初创期给予阶段性的扶持是非常必要的。商事制度改革极大地激发了社会投资创业的热情，小型微型企业“新生儿”快速增加，大量存在，使这种必要性更加凸显。虽然在《意见》中看不到“新创”、“新设立”的字样，绝大部分的政策措施也没有规定适用的时限，但是它的政策目标和政策措施确实是体现了对新创小型微型企业的特别关注，或者说对小型微型企业初创期的困难和问题给予了更多的关注和扶持解决。“扶持”和“支持”一字之差，体现了政策侧重点的不同，在具体的条文上也都有所体现，目的就是要通过有针对性的政策措施，“扶上马送一程”，保护新创小型微型企业的积极性，让他们能够进得来、经营好、留得住，健康发展，保护社会公众投资创业的积极性，更好地释放改革的红利。此外，《意见》还首次明确了扶持小型微型企业的各种政策，适用于个体工商户，这将有利于各地、各部门统一贯彻落实政策。

　　二、进一步加大财税支持和金融服务力度

　　小型微型企业面临的困难和问题很多，从税收、资金、人才到技术创新、市场开拓、经营管理，涉及很多方面，但是缺资金、融资难，缺人才、用工难，缺场所、用地难，税费高、负担重，既是小型微型企业面临的普遍困难和问题，更是新创小型微型企业面临的突出困难和问题。2012年国务院颁布的我国第一个专门针对小型微型企业的政策文件，即《国务院关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》（国发【2012】14号），内容丰富，涉及面广，总共二十九条，从财税支持、缓解融资困难、创新发展和结构调整、市场开拓、经营管理、聚集发展、公共服务等七个方面提出了支持的政策措施。相比之下，《意见》只有十条，但是注重突出重点，集中针对小型微型企业面临的税收、融资、场地、用工、经营管理技能等方面的具体困难和问题，制定了相应的扶持政策，从政策措施手段上看，主要是进一步加大了财税支持和金融服务的力度。在财税支持方面，强调进一步落实结构性税收优惠政策，按照有关规定免征关税，要求现有中小企业专项资金的使用向小型微型企业倾斜，按照规定给予社会保险补贴和相关费用减免，免费提供更多公共服务等。在金融服务方面，强调实施差异化政策措施，鼓励拓宽融资渠道，要求进一步完善小型微型企业融资担保政策，明确了各类银行业金融机构优化服务支持小型微型企业的具体方向。

　　这些政策措施针对小型微型企业特别是初创期小型微型企业的普遍特点和需求，一定程度上体现了以问题为导向的政策集中和整合。

　　三、努力破解政策落实“最后一公里”难题

　　近年来，党中央、国务院高度重视小型微型企业的发展，出台的扶持政策措施已经不少，但大量小型微型企业发展仍然面临困难和问题，其中扶持政策措施不能很好落地是一个重要原因。今年，国务院派督查组分赴各地各部门了解中央一系列政策措施落实情况，同时，聘请中科院等机构对一些政策措施的落实情况进行第三方评估。从督查和评估的情况看，扶持小型微型企业政策发展的政策大多都存在受阻“最后一公里”的问题。一些政策顶层设计有了，指导性意见有了，但实施细则和配套政策不够，造成不接地气、衔接不畅。由于“最后一公里”未打通，一些优惠政策存在遭地方架空的问题，不少小型微型企业甚至都不知道国家有相应的优惠政策，效果大打折扣。小型微型企业政策的“最后一公里”问题，引起了党中央、国务院的高度重视和社会各界的强烈关注。

　　“最后一公里”问题特别突出，固然有小型微型企业量大面广，“多、小、散”，个体差异大等客观原因，但主要还是政策实施机制、标准、条件、程序方等面需要改进。《意见》是在总结近年来现有政策实施的基础上制定的，指导思想之一就是要努力解决“最后一公里”问题，在这方面做出了一些新的制度创新和突破。《意见》对各地区、各部门提出明确要求，要把有关的政策明确细化了，对有关政策实施的流程、程序进行优化和简化。《意见》第九条提出要建立支持小型微型企业信息的互联互通机制和小型微型企业名录。这将有利于解决信息不对称的问题，一方面可以使企业集中地了解国家各类扶持、支持的政策措施，另一方面也有助于相关部门、机构了解企业的信用情况，放心地实施扶持、支持政策，有利于防范政策实施过程中的道德风险，为扶持政策精准落地、有效实施奠定良好的基础。同时，《意见》更加注重运用市场化的手段来实施扶持政策。比如利用财政补贴引导各类投资基金投资小型微型企业，加大政府购买力度提供更多免费公共服务等。通过这些政策措施，把政府不便做、做不好的事情，交给市场去做，这样可以放大财政资金的作用，为小型微型企业提供更加多元化的、专业的、优质的服务。为了提高扶持精准度和有效性，结合《意见》的贯彻实施，国务院要求抓紧研究修订统一的小型微型企业认定标准，加强对新设立小型微型企业的跟踪监测，这些都将很好地促进扶持小型微型企业政策措施的有效实施。此外，《意见》在重申、增加中央扶持政策措施的同时，再次强调了地方政府扶持小型微型企业发展的主体责任，几乎每一条政策措施都包含了地方政府的责任和任务。小型微型企业大多依托本地资源和市场而存在，既在当地创造就业机会、增加当地居民收入，也满足了当地社会消费的需要，对区域经济社会发展和社会稳定具有重要意义，强调地方政府扶持小型微型企业发展的主体责任，对打通“最后一公里”，提高政策扶持的精准度和有效性也具有现实意义。

　　              (国家工商行政管理总局  国家行政学院)