环保法修订草案：环境违法严重者可拘留

　　十二届全国人大常委会第八次会议昨天下午在京举行，会议继续审议环境保护法修订草案(四审稿)和预算法修正案草案(三审稿)，刑法、刑事诉讼法有关规定的解释草案亦同时提请本次常委会会议审议。旨在加强航道建设和保护的航道法草案则是首次提交全国人大常委会审议。

　　其中环境保护法的修改被形容为“二十年磨一剑”，此前已历经两年三审，并将“修正案草案”改为“修订草案”。

　　针对环境保护领域的突出问题，修订草案四审稿充实了提高公民环保意识的相关规定，增加了关于划定生态保护红线的规定，完善了关于行政强制措施、区域限批制度的规定，扩大了提起环境公益诉讼的主体范围，加大了对环境违法行为的处罚力度，对大气污染特别是雾霾治理和应对作出了更有针对性的规定。

　　1公益诉讼

　　环保公益诉讼主体大幅扩军

　　环境公益诉讼是环境保护法修改中受到较多关注的问题。修正案草案二审稿规定，可提起公益诉讼的主体为中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会，修正案草案在此基础上扩大到国务院民政部门登记的相关社会组织。

　　在征求意见过程中，多数意见认为应当进一步扩大提起公益诉讼的主体范围。三审稿中，公益诉讼主体由二审时限定的环保联合会组织调整成“依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织”。四审稿中，环境公益诉讼主体将范围扩大至“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”，但“从事环境保护公益活动连续五年以上”、“信誉良好”两个条件保持不变。

　　□解读

　　符合条件者至少上百家

　　中华环保联合会督查诉讼部部长马勇介绍，2013年，中华环保联合会共开展8起环境公益诉讼，均被法院以“原告主体不适合”为由未予立案。对于四审稿对公益诉讼主体范围的扩大，马勇表示，环境保护不是一己私利的问题，它涉及公共利益，所以有更多的组织进入到这个诉讼主体范围内，是大家乐于见到的。他表示，诉讼主体范围扩大后，至少上百家公益组织被纳入进来。

　　马勇表示，环保法对于公益诉讼主体有了这样一个规定，可以作为一个依据，但是这个法律规定相对来讲不是很明晰。因为，紧跟在“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”后面，还有两个规定，一个是“从事环境保护公益活动连续五年以上”，另外一个是“信誉良好”。而如何去评判某个环保组织从事环境保护公益活动五年以上，需要有标准。是以注册时间为准？还是以它正式进入环境公益为准？这个需要细化。另外，第二个方面“信誉良好”，何为信誉良好，也没有标准。

　　马勇表示，按照我们国家的惯例，这些问题可能会交由最高人民法院出司法解释。马勇说，通俗地讲，环境保护法是要解决谁可以提起公益诉讼的问题，但是它不能解决怎么去提起公益诉讼、提起公益诉讼遵循什么程序的问题。这后面还需要相关配套措施。

　 　□背景

　　环保公益诉讼主体之争

　　2011年，环境保护法正式进入修订计划，环保部提交的建议稿提出，“经依法登记的环境保护社会团体、县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门”为环境公益诉讼主体，民间环保组织是主体之一。但2012年8月，环保法修正案草案首次审议时，与“环境公益诉讼”有关的条款并未出现。

　　2013年6月，草案二审，“环境公益诉讼”条款回归，主体却变为“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”。随后，环境公益诉讼主体范围过窄备受指责。

　　2013年10月，“依法在国务院民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织”出现在环境保护法修正案草案三审稿中。有专家直言：“从(环境公益诉讼主体)范围来讲，三审稿比二审稿收得更紧。”

　　环保部统计过，按照三审稿的要求，民政部登记的全国环保组织就24家，刨去植树造林等不相关的，剩下的就是环保部下属的，不过十余家。

　 　2制裁措施

　　地方法规可定按日计罚行为

　　有意见提出，应进一步加大对环境违法行为的处罚力度，解决违法成本低的问题，一些地方还建议，环境保护法应当赋予地方性法规更大的行政处罚设定权，以有效制裁环境违法行为。

　　修订草案就此明确，在草案提出的按日计罚规定中的罚款处罚，要依照有关法律法规，按照污染防治设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行。地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加按日连续处罚的违法行为的种类。

　　□解读

　　环境违法成本不及危害2%

　　环保部政策法规司法规处副处长李静云曾撰文指出，“守法成本高、违法成本低”是长期困扰环境保护执法的一个大问题，也是环境违法行为拒不改正、环境违法案件频发、违法企业屡罚屡犯的一个主要原因。在环境保护立法中明确“按日计罚”制度，对持续性环境违法行为按日连续处以罚款，将会对非法偷排、超标排放、逃避监测等“伤天害人”行为给予重拳打击，切实扭转环境违法成本低的局面，提高法律的威慑力。

　　据统计，我国环境违法成本平均不及环境治理成本的10%，更不及环境危害代价的2%。“守法成本高，违法成本低”，客观上“鼓励”了违法者的侥幸心，“打击”了守法者的积极性，企业往往只需偷排一两天，“省”下来的治污费用就会远远超过其因违法行为而承担的处罚。守法成本数倍、数十倍地高于违法成本，也使得守法企业生产成本偏高，在市场竞争中“吃亏”。由于现行环境保护法的法定罚款方式单一、数额较低，低额的一次性处罚难以纠正持续性环境违法行为，更不足以震慑、遏制、制裁环境违法行为。

　　 3雾霾治理

　　重点区域实行统一标准

　　近年来我国出现了影响区域广、持续时间长的雾霾天气，基于社会各界对于大气污染特别是雾霾治理的关注度和呼声越来越高，草案四审稿对此作出更有针对性的规定。

　　法律委员会经研究，建议在修订草案已明确政府责任、加大对违法排污的惩罚力度以及加强监督等的基础上，增加规定：一是在跨行政区域的重点区域、流域联合防治中实行统一标准。二是国家促进清洁生产和资源循环利用；国务院有关部门和地方各级人民政府应当采取措施，推广清洁能源的生产和使用。三是县级以上人民政府建立环境污染公共预警机制，组织制定预警方案；环境受到污染，可能影响公众健康和环境安全时，依法及时公布预警信息，启动应急措施。此外，四审的修订草案还增加了规定，国家鼓励和组织环境质量对公众健康影响的研究，采取措施预防和控制与环境污染有关的疾病。

　　4执法监督

　　环境违法严重者可拘留

　　修订草案完善行政强制措施，规定企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。

　　有些常委会成员向环保部提出，目前在环境执法一线的主要是地方环保部门下设的环境监察机构，这些机构是事业单位，法律上没有明确其执法权限，导致实践中执法不力，建议明确环境监察机构的法律地位。法律委员会经研究，建议规定：环境保护主管部门委托的环境监察机构，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。

　　草案还增加规定，将企事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入社会诚信档案，及时向社会公布违法者名单，对情节严重的环境违法行为适用行政拘留，对有弄虚作假行为的环境监测机构以及环境监测设备和防治污染设施维护、运营机构规定承担连带责任。

　　公众与环境研究中心主任马军说，给环保部门及其监察部门更多的权限，大家都没有意见，公众希望看到他们更有力量，“面对‘苍蝇’，环保部门可能有能力去处理，但是对于那些真正的‘老虎’，单凭环保部门恐怕还很难去触碰。”马军说，真正造成大的环境问题的，正是各种各样的“老虎”，在这个问题上，需要社会各界协助环保部门去克服这些障碍，而不能说“我给了你更多权限，这些事就你自己去干吧”。马军表示，民众觉得环保部门执法不够“给力”，背后往往有很多难言之隐和掣肘。“在这方面，可能还是要寄希望于整个大的体系的变革，一个是加强他们的力量；一个是通过诉讼，甚至把环保部门也告上法庭，强制他们去执行，去突破这种掣肘和阻碍。”

　　5环保意识

　　6月5日拟设环境日

　　环境保护法修订草案增加了对环境保护宣传和增强公民环保意识的规定，在总则中规定公民应该进行低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务，并将联合国大会确定的世界环境日写入，规定每年6月5日为环境日。

　　此外草案还增加规定，公民应当遵守环境保护法律法规，配合实施环境保护措施，按照规定对生活废弃物进行分类放置，减少日常生活对环境造成的损害。

　　本版采写京华时报记者王硕商西