社会抚养费遭挪用成普遍现象 地方也不知到底怎么用
如何说清“200亿元社会抚养费”用在哪
本报记者 王亦君 《 中国青年报 》( 2013年12月15日 03 版)
200.98亿元，这是2012年全国24个省(区、市)征收的社会抚养费总额。
从8月起，应浙江省碧剑律师事务所律师吴有水的政府信息公开申请，这些省份陆续公开了各省2012年征收的社会抚养费数额，但是无一省份公开这些社会抚养费用在哪里和支出明细，大多数省份计生、财政部门给吴有水的答复是：社会抚养费用途省一级计生、财政部门不掌握，由县(区)级计生部门征收，归同级财政支配。
12月10日，国家卫生和计划生育委员会新闻发言人姚宏文表示，国务院《社会抚养费征收管理办法》规定，社会抚养费及滞纳金应当全部上缴国库，按照国务院财政部门的规定，纳入地方财政预算管理，社会抚养费上缴国库后是作为地方财政收入的一部分，由地方政府连同其他财政收入，统筹用于本地区各类公共服务和社会事业支出。
今年9月，姚宏文曾经表示，社会抚养费不属于罚款，是行政收费，不属于中央财政收入，也不属于卫生计生部门收入；社会抚养费的收入没有对应的支出科目，不允许与计划生育支出挂钩，更不是一一对应关系。他说，各地收缴的社会抚养费必须及时上缴国库，计划生育工作所需经费由同级财政预算给予足额保障。
记者查阅了《2012年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》，社会抚养费位列人口和计划生育这一大项中，属于地方预算项目。
上海财经大学教授邓淑莲对中国青年报记者表示，按照财政部印发的《政府收支分类科目》，社会抚养费这种行政事业性收费属于非税收入的一类。
多年以来，包括行政事业性收费、规费等在内的政府收费这些庞大的非税收入一直属于预算外收入，脱离预算控制，这几年随着国家加大对预算资金收支的管理，逐步纳入了预算管理。“纳入预算管理意味着收费要由全年的收支预算框定，要经过同级人代会批准，政府部门收的钱要受到人大监管、事后审计，单位不能自收自支、坐收坐支，保证每一分钱进入国库和财政账户。”邓淑莲表示，然而实际上，由于众多行政收费项目没有收支的明细，规范性和透明度很有问题。
“他们之所以不回复支出的情况是因为自己也不知道这笔钱到底是怎么用的。”吴有水告诉中国青年报记者，最近他到江西和湖南调研，发现一些计生部门征收的社会抚养费虽然上缴了财政，但是财政又100%返还了，上一级的计生部门也搞不清楚钱到底用在了哪里，还有一些地方的做法是财政部门给计生部门的拨款要根据他们收了多少费来定。
“很多村里的计生专员是没有工资的，他们的收入来源就是罚款，按照一定的比例给他们发工资。社会抚养费村里还要自己留一部分，上缴给地方乡镇后，乡镇也可能留用一部分。”吴有水说。
吴有水表示，目前社会抚养费的征收和使用过程存在许多不规范甚至违法的行为，这是他提出政府信息公开申请的初衷。9月18日，审计署公布的对于9省市45县社会抚养费审计情况的报告中，他的这种判断得到了印证。
审计报告显示，社会抚养费征收标准混乱，漏征、擅自挪用、截留款项等已是普遍现象，45个县向征收单位和计生部门违规拨付的社会抚养费，总金额约16亿元。
截留、挪用社会抚养费的现象普遍，这些资金在征收人员、计生部门和财政专户等环节沉淀下来，时间最长的接近两年。
而在未上缴款项中，部分资金被挪用、坐支。还有的地方违规下达征收任务，受审计的县普遍违反“杜绝按比例返还社会抚养费，以及作为标准拨付计生经费的现象”的规定。
邓淑莲分析认为，《社会抚养费征收管理办法》规定，社会抚养费是指为调节自然资源的利用和保护环境，适当补偿政府的社会事业、公共投入的经费，而对不符合法定条件生育子女的公民征收的费用。显然，征收社会抚养费的目的，就是对违反国家计划生育政策超生子女的家庭进行惩罚。
这笔非税收入征收以后应该怎么办？“按照现在行政事业性收费收支两条线的要求，基层计生部门开出单据后，缴费人拿着单据去银行缴费，钱直接进入当地财政部门的账户，和税收一样，纳入地方预算收入这个大盘子，由地方财政部门实行统筹预算支出，计生部门提供公共服务需要的经费，给计生工作人员发工资、办公经费应该由财政统一拨款，不应该和收了多少社会抚养费挂钩，这种管理符合预算管理的完整性、统一性的基本原则。”邓淑莲说。
在邓淑莲看来，尽管社会抚养费属于《政府收支分类科目》中预算收入的一项，但是在预算支出中找出具体对应的、很明确的科目“比较困难”。
“统筹用于本地区各类公共服务和社会事业支出这个范围非常宽泛，可以看作预算管理中的一般预算支出，违反计划生育政策的人多生了孩子，就要为多占用的自然资源和社会资源付费，这是社会抚养费的征收原理，但是政府要提供的公共服务种类太多，教育、医疗、就业都算，很难具体到几个支出科目。”
邓淑莲解释说，社会抚养费这一行政收费不同于一些专款专用的非税收入，“比如社会保障基金必须用于社保支出，政府环保部门征收的排污费必须用于环境治理支出等，地方政府收的教育费附加必须用于教育的预算支出，这种收入的支出要直接用于特定的服务对象。”
尽管不属于具有特定服务对象的预算支出，审计报告里暴露的问题比如返还、挪用、截留等严重违反了预算管理的原则。
近日，有媒体记者查阅了广东省广州市某区财政局在官网上公布的“2012年区决算草案的报告”，以及今年该区两会时发布的2012年区预算执行情况、2013年预算草案中，均未看到单列“社会抚养费”项目。
湖北省统计局副局长叶青对此表示，地方政府在预算信息公开方面存在很多不完善的地方，比如公布的项目很粗，公众看不出某一具体款、项具体收支情况。据他了解，包括社会抚养费在内的很多行政性收费，应该并已经纳入地方财政预算管理，但在目前政府公开的预算报告中不会具体显示。
今年8月，财政部发布《关于推进省以下预决算公开工作的通知》，要求各省应于2015年之前在省内所有县级以上政府开展包括财政预决算、部门预决算等方面的公开工作，“也许社会抚养费的支出情况到那时会有所公开。”叶青说。
几个月来，社会抚养费的征收、使用问题让一些财税法学者表示了对政府非税收入规模过大的担忧。1994年分税制改革时，非税收入在财政收入中所占比例不足2%，到了2012年，非税收入总额高达16609亿元，同比增长17.5%，而且占到当年财政收入的14.17%，特别是地方非税收入占到全部非税收入的82.85%，同比增长高达20.3%。其中，行政事业性收费增幅也日趋扩大，根据财政部发布的2012年决算报告，中央的行政事业性收费为377.2亿元，地方则为4202.34亿元，一些省的行政事业性收费已占其财政收入逾一成以上。
保证政府预算收入、支出的合理合法，最根本在于预算要公开、详细、透明。十八大报告明确提出了“全口径预算决算”，要将所有的政府收入全部纳入预算管理。唯有如此，才能看清政府账本。