规范农村建房的有益探索
改革开放以来,广大农村发生了翻天覆地的变化,农业农村经济持续快速发展,农民家庭收入不断增加,农民生活水平明显改善,因此,也带来了一浪高过一浪的建房热潮。为规范农村建房管理,宜春市大力开展以“清理农村违法用地、清理农民违规建房、清理非农户籍人员回乡建房、严格控制农民新建住房”为主要内容的“三清一控”活动,取得了一定成效,也积累了一些经验。
一、基本情况
宜春市位于江西省西北部,总面积1.87万平方公里,总人口560万,城镇化率42%。宜春市素有“农业上郡,赣中粮仓”之称,以占全省11%的耕地、12%的人口,生产了全省1/6左右的粮、棉、油、猪和水产品。2013年,全市农业人口325万人,农民人均纯收入9115元,比2007年翻了一倍多。全市共有乡镇182个,行政村2230个,自然村26121个。
据初步统计,2013年底,全市农村住房建筑面积为18200万平方米,其中2008年以来,新建房屋建筑面积3200万平方米,增长17.5%。可以说,广大农村经济上富起来了,房屋做起来了,但村庄环境却越来越差了,普遍呈现“有新房、无新村”,“空闲房、空心村”,屋内现代化、屋外脏乱差等不和谐现象。当前农村建房具体显现以下几种不良倾向: 一是混乱无序, 建房无规划许可,房屋建筑五花八门、风格迥异,房屋坐落分散无序、杂乱无章; 二是违法违规, 未批先建、批东建西、少批多建普遍存在,“开天窗”随处可见; 三是大量闲置, 一些老旧房屋草比人高、老鼠乱窜,长年无人居住,一些新建的房屋只有春节几天才见灯亮,平时基本闲置养苍蝇、蚊子; 四是质量堪忧, 出于攀比心理,新房建不起要建、旧房不能住不修,建房只求数量、不求质量,只求高度、不求厚度,安全隐患严重,“有钱建房、无钱按窗”比比皆是。
基于这样一种背景,2013年,宜春市在和谐秀美乡村建设工作基础上,在全市农村范围大力开展“三清一控”活动,全年共清查违法用地5152宗,面积75.55万平方米,已处理4407宗;违规建房7327栋,违规建房面积100.68万平方米,已处理6384栋;非农户籍违规建房166栋,违规建房面积6.96万平方米,已处理92栋。没有处理到位的,将于今年上半年完成。
二、主要做法
在深入基层调研、初步摸清底数的基础上,出台了实施方案,提出了操作办法。在推进过程中,又根据实际工作情况,对一些操作细则进行修改完善,进而形成了一个较为系统的操作模式。
1 、把握工作原则,明确清理内容。
“三清一控”主要目的是全面遏制违法违规建设行为,规范农村土地管理秩序和农民建房审批程序,美化村镇人居环境。工作中把握了以下四个原则: 一是依法依规、违法必究。 坚持依法行政、依法办事,对清理出的违法用地和违规建设,该罚的罚、该拆的拆。 二是尊重历史、区别对待。 对个别历史阶段形成的违法建筑,严格把握政策,区别对待,妥善解决。 三是既处理事、又处理人。 既查处违法建设行为,又查处违法责任人。严厉查处在执法监管工作中滥用职权、以权谋私、索贿受贿的行政执法人员和镇村基层干部。 四是建章立制、长效管理。 注重健全完善土地和规划管理的长效监管机制。
“三清一控”清理范围 为各县(市、区)辖区内所有乡(镇、场)和近期建设规划区以外涉及农民建房的街道,清理对象是自2008年1月1日(宜春市政府出台《农民住宅建设用地管理“十不准”》)以来的违法违规用地和建设行为。 清理内容有五个方面 :一是非法占用、擅自买卖、以租代征等违法用地行为,二是未按审批内容,擅自改变土地用途、扩大用地范围等违法用地行为,三是未取得规划审批手续或未按审批内容进行建设的违法行为,四是建新未拆旧的“一户多宅”违规建房行为,五是非农户籍人员擅自占用农村集体土地违规建房行为。
2 、广泛调查摸底,深入查找问题。
调查摸底是搞好清理工作的基础。首先,各乡(镇、场)和街道组织各自然村和社区进行全面自查,摸清违法违规用地和建设情况。其次,各乡镇组织得力干部和人员,对照清理内容,逐家逐户、逐栋逐间核实违法违规用地和建房情况,位置、面积、建设过程、手续情况等都要准确无误,并登记造册,形成完整详细的第一手材料。
在摸清基本情况之后,各县(市、区)政府还组织对乡(镇、场)和街道进行全面复查,弄清违法用地、违规建设行为成因,并逐宗、逐项、逐村进行核准,再汇总上报。市领导小组组织市直有关单位赴各县(市、区)进行抽查,确保数据真实,事实清楚。
与此同时,着力营造良好舆论氛围,各县(市、区)出动流动宣传车200余台次,在乡镇、行政村悬挂宣传横幅1000余条,做到家喻户晓、人人皆知。尤其要提出的是,这次还通过移动平台发送短信5万余条,将“三清一控”有关内容、要求和投诉举报电话公布于众,广泛接受社会监督。
3 、科学制定标准,严格处罚到位。
依据不同的违法情况,有针对性地制定了合理的处理标准和措施,确保了清理工作的科学性和可操作性。对未经批准擅自占用土地建房和未按用地审批内容,擅自改变土地用途、扩大用地范围的,分门别类区分为违法占用基本农田、一般耕地、其他土地等形式,并处每平方米10-30元不等的罚款;买卖或者以其他形式非法受让集体土地的,处以土地面积每平方米10-50元的罚款。对建制镇管辖规划区内和有关街道范围内未经规划审批进行建设,严重影响村镇规划的农村建房,由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设,限期拆除;影响村镇规划,尚可采取改正措施的,责令停止建设,限期改正,处土建工程造价5%-10%的罚款;未按规划审批内容进行建设的,处土建工程造价3%的罚款。违法建房农户在缴纳相关规费后,依法为其补办建房手续。
对不符合土地利用总体规划、河道规划、乡镇总体规划和村庄规划、占用基本农田、在地质灾害区域建房的,或者不接受罚款补办手续处理的,依法予以拆除或者没收。对非农户籍人员要求其主动申报,对严重违法用地和违规建设法行为,由纪检监察部门按照有关规定给予行政处分或组织处理。
“三清一控”主要体现为“堵”,但光“堵”不“疏”,农村无序建房现象则不能从源头上遏止,问题难以从根本上解决。因此,在“堵”的同时,建立“疏”的机制,尤为重要。
一是强化规划的引领。 科学编制村镇规划,完善农民建房管理办法,下发了《宜春市村镇规划编制工作实施方案》,明确了以县(市、区)为单位,通过统一招标,确定规划编制队伍,对全市2230个行政村进行规划设计。各地还根据实际,出台了具体的管理举措,如高安市出台了《农民建房管理补充规定》,奉新县出台了《控制和查处违法用地违法建设实施办法》。 二是探索宅基地换房路径。 在镇村联动范围内的农民,原则上退出宅基地,可以在集镇上置换相应面积集体土地性质的新建住房,或按征地标准予以货币补偿。 三是完善审批制度。 建立了乡镇长负责、一支笔签字的审批制度,防止再次出现责任的“漏洞”和监管的“真空”。 四是做好技术指导服务。 聘请专家进行了农村住宅设计,编印建设图集,在全市范围内免费推广使用,由建房农户根据自己的喜好和意愿自行选择建房图纸。
三、几点体会
宜春市“三清一控”工作,虽然取得了一定成效,但在实践过程中,还有待于进一步完善和提高。在工作中我们也积累了几点经验体会。
体会一:创新的动力是无限的。
创新是一个民族进步的灵魂,是一个国家兴旺发达的不竭动力。“三清一控”,关键是创新了体制机制,解决了“有人管事、有钱做事、按制度办事”等问题,通过这种创新,增强了动力,激发了活力。
一是“三所合一”抓管理。 整合乡镇管理机构,将土地管理所、规划建设所和新农村建设办公室三所合一,作为常设机构,并选配好精干人员,建立好工作制度,落实好经费保障。这样做的目的是充分发挥基层站所的作用,及时发现和处理苗头性违法用地和违规建房,使其遏制在萌芽状态。 二是“三位一体”抓规划。 实行“市级督导、县级领导、乡级主导”原则, 市、县、乡三级各司其职,协调配合,市里对村级规划进行技术指导,县里牵头组织规划编制队伍和评审,乡里负责具体的规划编制工作,把规划编制的各个环节严格落实到位。规划编制经费以县(市、区)财政投入为主,市财政安排专项资金对各地规划编制工作进行以奖代补。 三是 “三级联动”抓落实。 市政府牵头成立工作小组,部门联动,各负其责,国土资源部门负责农村违法用地的清理指导,规划建设部门负责农村违法建房的清理指导,监察部门负责非农户籍人员违反规定回乡建房的清理指导。各县市区组成联合执法组,由政府办(法制办)、国土局、建设局、城管局、公安局、消防大队、广电局等相关单位组成,依法对部分严重违法建房进行拆除。乡镇主动担负起工作主体职责,尤其是党政一把手,强化大局意识,树立“一盘棋”思想,精心组织,周密安排,一抓到底。
体会二:路径的选择事关成败。
路径依赖理论指出,要想路径依赖的负面效应不发生,那么在最开始的时候就要找准一个正确的方向。党的十八大明确提出要推动城乡发展一体化,2014年全国国土资源工作会议强调,要坚持一户一宅原则,不允许城里人到农村买地建房,坚决禁止“逆城镇化”。“三清一控”工作,符合中央精神,缘于其科学合理的路径。
2012年,根据省委、省政府统一部署,宜春市开展了以高速、国道等主干道沿线村庄为主的秀美乡村建设活动,取得了良好成效。在这项工作开展过程中,发现农村违规建房大张旗鼓、违法用地层出不穷。市里审时度势、果断出击,以秀美乡村建设为契机,在全市农村范围开展“三清一控”。
2013年6月,宜春市又在“三清一控”基础上,全力推进镇村联动建设发展工作,选取19个示范镇(重点镇),将集镇及其周边一公里左右范围内的村庄纳入镇村联动范围,实行建设联动、发展联动。共涉及联动村96个,联动村庄人口4.3万,面积9016亩。在具体工作中,一是“当县建镇”,把示范镇变成县(市)域副中心,“让集镇变城市”;二是“以联促村”,改善农村环境、改造基础设施、改变面貌,“使农村像城市”;三是以人为本,科学合理引导农村人口进入集镇,“把农民变市民”,镇村联动建设发展工作已经成为宜春市探索新型城镇发展的新路径。
体会三,群众路线是做好一切工作的力量源泉。
“三清一控”的对象是广大群众,出发点也是为了群众。“清”的是那些损害公共利益、甚至直接侵害他人利益的少数人,保护的是大多数人的利益;“控”也是为了防止违法用地、违规建设再次发生,实现优化环境与保护资源的双重目标,以给现在的人创造一个井然有序、洁净优美的生产、生活环境,给后辈子孙腾出所剩不多的生存、发展空间,从总体上说,符合广大人民群众的愿望和期盼。
正因为此,在工作中也一切依靠群众,从自我清查、群众举报到媒体监督,广泛发动群众参与,让有问题的人主动整改,让知情群众踊跃举报,让媒体积极参与弘扬正能量。在工作开展之初,少数违法违规者出于侥幸心理隐报瞒报,个别乡镇出于工作压力少报漏报。之后市里通过移动网络平台,向广大群众发送举报告知信息,让媒体赴违法违规现场进行拍摄,通过这种方式,消除一些人的侥幸心理,督促乡镇深入扎实做好工作,个别乡镇的清查违法违规数量,比刚开始上报的,多出了几十倍。通过这项工作,让我们更深切体会到,人民群众是最深厚的力量源泉和最牢固的执政基础,是党的生命线和根本工作路线。