《不动产登记条例》未能在6月底前如期出台
今天是国务院要求《不动产登记条例》出台的最后一天。时限将至,条例难产。
根据国土资源部上月通过的立法计划,《不动产登记条例》已由6月底前出台变为6月底前力争报出送审稿,年内完成立法。
南都记者从国土系统一位工作人员处获悉,条例牵涉部门较多,与现行部门规章存在冲突,目前仍在研讨和征求意见阶段。
其实早在7年前,“不动产统一登记制度”就已写入《物权法》,但因分歧较大,未规定统一登记的范围、机构和办法。这些问题至今仍存争议,立法本身就是博弈。
我国是世界上少数几个将土地和其他不动产分离的国家,登记机构“多头执政”,依据不一,权属不明,不仅增加老百姓办证跑腿的成本,还带来交易风险。
不动产登记局今年5月在国土资源部挂牌成立,各地陆续启动不动产统一登记试点。今后,土地、房屋、林地等不动产登记将由一个部门承担,住建、农业、林业、海洋等部门的部分职责将转入国土部门,机构和人员面临撤并划转。
部门利益成为统一登记之路的绊脚石。《不动产登记条例》何时出台,登记何时统一,要看是不是真的“壮士断腕”。
清理任务太多,条例规定过细?
去年3月,全国人大审议通过《国务院机构改革和职能转变方案》,明确“建立不动产统一登记制度”。国办随后下发任务分工通知,要求今年6月底前出台《不动产登记条例》。
大限将至,官方截至昨日既未发布条例出台的消息,也未发布条例草案上报国务院的消息。南都记者从国土系统一位工作人员处获悉,目前条例仍在研讨和征求意见阶段。新华社6月25日评论指出,《不动产登记条例》本月“可能难以交卷”。
其实,条例6月无法出台的答案早有端倪。今年全国两会期间,国土资源部部长姜大明应询表示,将于6月“提出”《不动产统一登记条例》。数天后,国土资源部副部长胡存智在一个论坛上表示,确保6月起草完成条例并上报国务院,年内出台实施。
由此可见,条例的立法进度已由6月底前出台变为6月底前提交送审稿。国土部上月审议通过的2014年立法工作计划再度明确,力争6月底前将《不动产登记条例(送审稿)》报出,年内完成立法。
条例出台为何延期?国土系统一位内部人士向南都记者解释,当前需梳理与不动产统一登记制度相冲突的法律法规、部门规章和政策,推动相关部门修改或废止。
南都记者不完全统计,这些法律法规包括《土地管理法》、《房地产管理法》、《房屋登记办法》、《森林法》、《草原法》、《海域使用权登记办法》等,若不作相应修改,条例执行过程难免遭遇尴尬。
征求意见过程中的“批评”也让条例难产。一名接近国土系统的人士向南都记者提到,条例“宜粗不宜细”,现在把由什么部门怎么搞测量等都规定得很细,不给地方留余地。“作为条例规定太细,作为办法实施又太粗”,一名地方国土资源厅工作人员也认为条例需加强原则性,由地方各自出台实施办法和细则,便于操作。
这仅是条例立法争议的“冰山一角”。中国政法大学教授施正文接受南都记者采访时指出,如果国土部门内部意见难统一,送审稿就难报出,如果相关部门对条例草案的意见难达成共识,草案就不可能提交国务院常务会议审议通过,一些关键问题甚至要向国务院领导请示。
牵涉部门较多,所受阻力较大?
施正文指出,部门利益或是《不动产登记条例》出台阻力之一。新华社6月25日的评论也持相同观点。“不动产统一登记,要动谁的奶酪?”该评论称,首先要动真格的是不动产登记管理部门的观念、利益,相关部门需摒弃“一亩三分地”“手有公章、批文余香”的观念,不动产统一登记绝不能成为新的审批权,主题词从“部门权力”变成“公民权利”,就搬掉了最大的绊脚石。
当前,我国不动产登记机构“多头执政”,关涉部门有近10个之多,不同部门在不动产登记机构、登记人员、技术方法等方面各自形成相对完整、独立的制度,统一工作尤为艰难。
根据中编办的通知,职责整合后,原分属住建部、农业部、林业部、海洋局的相关不动产登记登记职责将统一到国土部,“人随事走”,适当加强国土部的机构和人员。
这些部门愿意把“自留田”交出来吗?早在2012年《检察日报》就评论指出,这是不少行政官员和潜在受益者不乐于见到的,因其将登记服务视为管理,将不动产统一登记看作是失掉“手中固有的权力”和可观的经济收入,还要面临下属机构、人员的撤并裁减。
国土系统一位内部人士对南都记者坦言,人员是统一过程中的一大障碍。中国社科院法学所民法研究室主任孙宪忠曾提出,土地和房屋分开登记时,全国国土和住建两个系统各自积累了30万员工,统一登记后,这些人怎么办?
为推进改革,今年2月由国土部牵头,9部门建立不动产登记工作部际联席会议制度。但除国土部外,其他部门鲜有不动产登记相关工作的进展发布。
“我们是参与、配合部门,这个事情还是牵头部门说比较好”,国家林业局一名工作人员对南都记者表示。“其实我们只是牵头单位”,国土部工作人员则对南都记者说,“具体登记工作仍需相关部门配合,比如房屋登记,就需要住建部门现有的大量信息。”
挂牌容易统一难,尽管不动产登记局上月已在国土部地籍管理司挂牌成立,但正如《法制日报》评论指出,要让相关部门把长期行使的登记权及手中的登记信息彻底交出来,需顶层推动、地方配合,通过体制改革、行政问责破除部门利益。
施正文认为,《不动产登记条例》延期出台,说明改革在进程中才能看到真正的难度,“实际上就是改革的决心,是不是真的壮士断腕”。