柯军：为什么会实现从“三输”到“三赢”?
2013年5月，作为全国法院第一批试点单位，江西省抚州中院率先在江西法院系统“破冰”，正式启动行政案件相对集中管辖试点工作，确定了临川区、南城县、黎川县三个基层法院为集中管辖法院，实现了本地案件异地审。在总结经验的基础上，2014年10月又进行了再集中，将原来的三个集中管辖法院调整为临川区、南城县两个法院。再集中管辖后，南城法院管辖临川区的一审行政案件以及中院指定审理的行政案件，临川区法院管辖全市其他十个县的一审行政案件。
两年多来，抚州中院通过构建六项机制，试点工作带来了六个方面的变化，呈现出三个工作亮点，取得了从“三输”到“三赢”的良好效果，有效推动了全市法治政府建设，具有可借鉴、可复制、可推广的价值。
试点之后出现了哪些变化?
试点工作的目标，就是为切实解决行政案件立案难、审理难、执行难等突出问题。两年多来，抚州法院的行政审判工作呈现出良好发展态势，形成了“六升六增”的变化。
一是民众维权意识上升，案件数量和类型增多。老百姓告政府的顾虑大大减少，使案件数量呈现增长态势。
受案类型多元化趋势明显，由以往的涉林权、土地、房产登记等十余种扩大到了目前的36种，且每年都有多种不同的新类型案件进入诉讼。如出现了当事人诉政府履行行政协议、要求规范性文件一并审查等类型的案件，甚至有当事人向法院提起行政公益诉讼。
二是行政机关败诉率上升，行政机关依法行政意识增强。2013年5月至2015年1至9月，全市法院共审结一审行政案件845件，以撤销行政行为、确认行政行为违法、责令履行行政行为等方式判决行政机关败诉的案件（不包括行政机关改变行政行为原告撤诉的案件），分别为31件、61件、67件，行政机关败诉率分别为10.62 %、18.05%、31.17%。试点工作的两年多内，行政机关败诉案件数同比增长率分别为96.77%、81.08%。行政机关败诉率上升的态势，倒逼地方政府对依法行政更加重视，行政机关对依法行使职权更加严格。有的地方政府采取邀请法官为行政机关负责人授课等多种方式，提高执法水平。崇仁县政府邀请临川区法院到该县召开座谈会，对当地行政机关败诉案件进行分析总结，并提出改进建议。该县常务副县长带领全县三十多个行政机关的负责人参加，这在以前是不可想象的事情。一些地方行政机关对行政诉讼的重视度有所提高，行政首长出庭率由原来的不足10%，增长到现在的60%。临川区法院受理的案件中，行政机关的负责人出庭率达到80％。
三是法官职业尊荣感上升，当事人配合法院工作的主动性增强。地方行政干预明显减少，行政审判司法环境得到较大改善。办案法官的心理压力减轻，政府部门对法官的态度越来越尊重，法官的职业尊荣感得到提升。调查数据表明，70%的法官认为，试点前法院行政审判公正独立司法的外部环境“比较差”，而认为试点后法院行政审判公正独立司法的外部环境“比较好”的则为 85%。原告胜诉案件的增多，老百姓对法院“官官相护”的诟病明显减少。行政审判工作的开展较以往更顺畅，双方当事人配合法院工作的主动性增强，诉前协调案件已达156件，司法公信力大为提高。
四是审判质效上升，司法公信力增强。一线法官人均办案数增长了3.7倍，但全市法院行政案件结案数大幅上升。2013年审结308件，2014年审结338件，2015年1至9月审结177件。结案数分别同比上升7.31%、9.74%、60.9%。审结率大幅上升，2013年为100%，2014年为98%，2015年1至9月为69%。集中管辖后，行政审判权由各基层法院分散行使转变为两个法院集中行使，裁判标准更容易统一。集中管辖法院之间的专业调研和业务交流更加方便、频繁，中院对集中管辖法院审判监督指导更加精细，促进了业务水平的提高和裁判尺度的统一，全面提高了行政审判的质量和效率。同时，非集中管辖法院密切配合集中管辖法院，共同做好行政案件审理工作，大力支持集中管辖法院妥善处置信访维稳事件，与集中管辖法院共同做好19个重大案件的信访维稳工作，进一步促进了案结事了。
五是行政纠纷实质性化解成效上升，协调互动平台和裁判主体的作用得到增强。集中管辖法院除借力与行政机关的良性互动、与非集中管辖法院协作互动两个平台，加强协调和调解之外，还从在裁判文书中明确相关民事法律关系或直接判决行政机关履行具体的法定职责等两个方面下功夫，提升实质性化解行政争议的成效，提高了协调撤诉率、降低了申诉率和信访率，取得了积极成效，妥善解决了大量行政纠纷，实现了当事人的合法权益，促进行政机关执法能力，防范和化解了信访维稳事件。2013年5月至2015年9月，三个集中管辖法院共受理各类一审行政诉讼案件630件，审结575件，其中调撤诉260 件，调撤率达45.22% 。申诉案件数较往年明显减少，非集中管辖法院协助集中管辖法院协调案件200余件，受集中管辖法院委托单独协调成功解决行政纠纷28起，及时移交各类行政诉状297件，占集中管辖法院受案总数的50.34%；接受集中管辖法院委托，发送各类行政法律文书2000余份；积极配合集中管辖法院的巡回审理工作，为审理做好了庭审场所、秩序维护、警力调派等保障工作。
六是行政审判队伍整体素质上升，法官的司法能力得到增强。案件数量特别是新类型案件越来越多，对提高审判队伍素质有极大的促进作用。同时，抚州中院及时制定了“集中学习日制度”，每月举办一期“行政审判开讲啦”活动，每周一下午举行专门针对具体案例的“行政审判学习日”活动，要求全市法院的行政审判法官每周一到中院，真正静下心来集中学习。采取点面结合、虚实结合的方式，学理论、讲案例。凡是新近出台的法律、法规和最高法院新出台的司法解释，凡是《中国审判案例要览》《江西法院案例选》《人民法院报》刊登的所有行政审判案例，都逐一学习过关。两年来，共集中学习46次，让全体行政审判法官掌握了解理论上怎么说，法条上怎么定，实践中怎么做。办案数量的增多以及讲坛和学习活动的开展，行政审判法官的业务素质得到了明显提升。行政审判法官得到历练，从以往的“半生不熟”逐步转变为“见多识广”，专业能力和水平得到增强。
为什么会出现这样的变化?
上述变化的形成，得益于抚州中院出台的一系列政策性、指导性文件，得益于抚州中院构建了包括便利当事人诉讼等在内的六大机制。最高人民法院江必新副院长在抚州中院指导工作时，对此给予了充分肯定。
一是构建便利当事人诉讼的机制，最大限度减少集中管辖给当事人带来的不便
对非集中管辖地区的当事人而言，行政案件相对集中管辖实质上就是异地管辖，诉讼过程中必然产生诸多不便。为解决这一实际问题，抚州中院相继推出了一系列便民措施，避免了可能产生的不良效应。
以区位因素确定集中管辖的基层法院。尽量能够方便当事人诉讼，减少当事人在诉讼过程中往返的时间，是抚州中院在确定集中管辖的基层法院时，作为第一考量的因素。考虑到临川区是抚州市委、市政府所在地，有通往全市各县的高速公路及动车。南城县是抚州的腹地，距离抚州市只有60公里，历史上曾作为州府所在地，与毗邻的多个县（区）等距离。两地的交通均十分便利，区位优势明显。临川区和南城县两个法院便被确定为集中管辖法院。实践证明，这种考量是正确的，当事人对此表示不满意的较少。调研发现，原告100%表示赞同，被告20%表示反对，认为其“主场优势”丧失，异地诉讼增加诉讼成本且不方便。
赋予当事人更多的程序选择权。为了便利当事人诉讼，抚州中院规定，在起诉方式和途径上，当事人可选择在当地法院起诉，也可以选择对应的集中管辖法院起诉。但当事人所在地法院受理的，应将案件移送相应的集中管辖法院，并告知当事人。在诉状递交方式上，当事人可选择当面递交，也可以选择通过邮寄、电子邮件、QQ等方式。各基层法院均已设立和公布了受理诉状的电子邮箱，原告递交诉状90%以上是通过当地法院移交或直接邮寄的方式进行，起诉更为便捷。在诉讼费的交纳上，当事人可选择递交诉状时交纳，也可以选择在开庭审理时交纳，改变了以往不交诉讼费即不开庭审理的做法。当事人对裁判结果不服的，既可通过一审法院，也可通过本地法院向市中级人民法院提起上诉。本地法院收到上诉状后，应在规定时间内通知并移送一审法院。
大力推行巡回审理的方式。为方便原告诉讼和被告的应诉，降低当事人诉讼成本，减轻行政机关的负担，抚州中院规定，除当事人一方有特殊要求外，对较远地区的案件，应尽量采取巡回审理的方式进行。同时在《全市法院行政审判绩效考核办法》中，对巡回审理下达了考核指标，规定巡回审理率不得低于40%，2014年又被提高到不得低于60%。从2013年5月至2015年9月，管辖法院的年度实际巡回审理率分别为41.4%、55.1%、64.5%，大大方便了当事人的诉讼。
设立委托办理制度。为避免当事人来回奔波，抚州中院规定，集中管辖法院可委托当地法院调查取证、宣判、送达、调查和协调等，以尽量减轻当事人诉讼负担。对委托调查和委托协调的，集中管辖法院应全面及时通报案情，使调查更为翔实、协调更加有效。
二是构建内部协作配合机制，使集中管辖法院与非集中管辖法院之间形成工作合力
试点工作正式启动后，非集中管辖法院的行政审判庭虽然仍予保留，但已经不再受理各类一审行政案件。为整合非集中管辖法院的力量，抚州中院建立了内部协作配合机制，规定了集中管辖法院与非集中管辖法院之间工作衔接、协助、配合等要求。
明确非集中管辖法院职责。非集中管辖法院的职责为，主要负责非诉行政执行案件相关工作及其他与行政审判有关的工作，起诉材料的接受、移交工作，积极配合好集中管辖法院的案件审理和送达、协调、维稳工作。
建立信息通报制度。集中管辖法院定期将案件数量和审理结果通报案件所在地法院，便于非集中管辖法院及时掌握本地行政诉讼案件情况，以便更好地开展对本地行政机关的行政执法指导工作。对重大的社会稳控信息和当事人思想动态及时互相通报，以利于案件的妥善处理。
创新协调联动制度。建立了管辖法院与非管辖法院的院长、庭长协调沟通热线。构建信访事件的防护网，管辖法院与非管辖法院达成防护协议，做好处理信访事件的应对预案。当信访事件发生时，双方共同及时妥善处置，引导当事人依法诉讼。
三是构建将试点工作纳入政府评价体系的考评机制，推进当地法治政府建设
在抚州市委、市政府的大力支持下，行政机关参与协调、应诉、败诉率、执行法院裁判等工作，被纳入当地法治政府的评价体系，试点工作得以与法治政府建设有效结合。
2013年年底，抚州市依法行政领导小组与抚州中院联合下发了《关于各行政机关应认真执行负责人出庭制度的通知》，全市两级人民政府将行政机关败诉率和行政首长出庭情况纳入依法行政考评体系。2015年10月16日，市委、市政府“两办”联合下发了《抚州市行政机关负责人行政诉讼出庭应诉规定》，该规定经市委常委会研究通过，供全市执行。按规定要求，人民法院应当建立行政机关负责人出庭应诉登记台账，每半年将有关数据抄送党委政法委和政府法制机构。全市被诉行政机关负责人不能出庭的，应当在开庭前向人民法院书面说明理由，经人民法院同意后，才可以委托行政机关相关的工作人员出庭。但对社会影响重大的群体性案件等四类案件，被诉行政机关负责人申请不出庭的，人民法院一般不予准许。被诉行政机关负责人在诉讼中有违法违纪行为等6种情形，人民法院可依照《行政诉讼法》的相关规定作出处理。人民法院无权处理的，可向任免机关或者监察机关提出司法建议，依法追究相应责任。这些举措，有力促进了行政机关积极配合人民法院行政诉讼，主动执行人民法院司法裁判，推进当地法治政府建设。
四是构建司法公开机制，加大宣传力度，努力提高公众认知，发挥好裁判的指引功能
行政案件在集中管辖后要异地裁判，老百姓知不知道？司法裁判提供法律指引、规范行为、让群众受到教益的功能，是否因此会弱化？为解决这些问题，抚州中院积极采取四项措施，构建阳光司法的公开机制，加大宣传力度，努力提高公众认知，充分发挥好裁判的指引功能。
召开新闻发布会。全市两级法院先后邀请了省、市、县三级主流媒体，三级人大代表、政协委员，司法监督员以及税务、国土、房管、环保等行政单位代表召开新闻发布会26次，通报行政案件相对集中管辖试点工作开展情况。
充分发挥各种媒体的功能作用。中院院长和分管领导在省市电视台作法治节目，中院还联合省市电视台制作有关试点工作的专题片，在黄金时段向全社会播放，并通过电视、网络等媒体发布公告，向社会公众发送宣传手册等方式，力争让社会和每一个到法院提起行政诉讼的当事人均了解和支持试点工作。
推进裁判文书上网。将2013年5月1日以后生效的行政裁判文书全部上网公布，两年多来，共在网上公布生效裁判文书247份，充分发挥裁判文书引导、规范社会行为的功能，同时促进法官提高业务素质和司法水平。
五是构建合理的绩效考核激励机制，分类考核集中管辖法院与非集中管辖法院的工作，激发全市法院工作热情
相对集中管辖试点工作，会不会产生剃头挑子一头热，做的做，看的看？会不会让集中管辖的法院因为案多人少而疲于奔命，让非集中管辖的法院无案可办而荒疏业务？为提高集中管辖法院的工作积极性，激发非集中管辖法院参与试点工作的热情，抚州中院构建了一整套合理的绩效考核激励机制。
充分调动集中管辖法院审判人员工作的积极性。考虑行政案件相对集中管辖法院做了很多工作这一情况，做好统筹安排，及时调整相关工作，比如采取增加系数考评等方法，以充分调动审判人员工作的积极性。
进一步规范和完善审判运行体制。明确了试点工作程序，对集中管辖法院与非集中管辖法院各自的工作职责、案件操作流程、相互协作配合等方面作出具体规定。
修正和完善考核激励机制。结合工作实际，以建立合理公正的评价体系为目标，及时出台目标考核办法，按照集中管辖法院和非集中管辖法院在试点之后不同的工作职责和任务，分别重新设定考评指标和权重，分两个板块对集中管辖法院和非集中管辖法院进行绩效考核，公平地考核集中管辖法院与非集中管辖法院的工作。
六是构建集中管辖法院与辖区政府的良性互动机制，推动行政争议实质性化解，实现法律效果和社会效果的统一
在抚州中院高位推动下，各集中管辖法院均通过与辖区内政府共同签署文件等方式，构建了集中法院与辖区政府的良性互动机制，推动行政争议实质性化解，实现了法律效果和社会效果的统一。
推行党委领导下的纠纷化解制度。临川区法院已先后与集中管辖的十个县政府分别签署了《关于加强司法监督和推进依法行政若干规定》，对于涉及全局性、群体性或影响稳定、易激化矛盾的案件，及时通过当地法制办向党委、人大汇报，与政府相关部门沟通，加大疏导工作力度，有效平稳化解各方矛盾。
推行与行政机关的例会制度。定期召开会议，以联系工作、通报情况、共同研判行政复议和行政诉讼中发现行政执法中存在的问题，提出改进和提高依法行政水平的意见，促进行政机关严格依法行政。
推行实质性化解行政争议制度。研究制定了以提高协调撤诉率、降低申诉率和信访率为目标的实质性化解行政争议指导意见。加强诉讼协调工作，积极延伸协调和解工作的范围，引导行政相对人理性诉讼、合法维权。对有的案件，即使已经作出了判决，也不是简单的“一判了之”，而是花大量精力做协调工作。实质性化解行政争议制度，对提高案件的协调率、防止行政机关因败诉率过高而反弹、减轻信访维稳压力都起到了积极作用。
试点工作期间，广大法官深入基层、深入群众、深入矛盾纠纷一线，强化人民调解、行政调解、司法调解联动工作机制，形成化解行政争议的合力，使不少案件得到解决，社会效果非常好。市中院行政审判法官先后到山林纠纷界址、征地拆迁现场等地开展测量、取证各项工作180余人次。通过协调，撤诉案件434件，占49.35%。两年多来，未出现再审改判案件，所审结的345件群体性纠纷案件，无因裁判不当而引发群体性事件。
试点工作是法院一家主唱的“独角戏”吗?
从一开始，试点工作就不是抚州法院一家主唱的“独角戏”，而是法院与社会公众充分互动的过程。人民群众对这项改革的期待和评价，关乎这项改革的真正成效。抚州法院的试点，对进一步深化司法体制改革意义重大。整个工作呈现出三大亮点：
一是实现了改革成本的最小化。试点工作完全在现有的法律框架内进行，没有改变法院现有的审判体制，没有对法院的机构设置进行任何调整，但又安全、平稳地改变了法院和行政机关之间的管辖格局。既符合中央精神，又达到了最高法院的要求。是一种政治成本、经济成本、运行成本最小化的改革，容易得到普遍认同和推行。
二是实现了规则之治。为实现异地管辖，以往的做法是，由中院采取“一案一裁”的方式指定。相对集中管辖试点后，实行的是统一指定管辖，一揽子解决了中院不断重复启用指定程序确定管辖的方式，从而彻底改变了原先的做法。统一指定管辖，可以反复地、持续地使用，具有很好的稳定性，在实际操作上确立并实现了规则之治。
三是实现了司法管辖区域与行政区划的彻底分离。抚州中院推行的行政案件相对集中管辖，对现行的行政诉讼法管辖制度作了重大调整，实际上使得司法管辖的区域与行政区划彻底分离，符合中央和最高法院提出“建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的要求，对阻断行政机关对当地法院的干预起到积极作用，有效改善了司法环境。
试点工作的成效，归根结底，可以用“从‘三输’到‘三赢’”来形象化表达。
试点工作开展前，法院、老百姓、行政机关三方对行政诉讼都不满意，最终三方都是输家。在原有条件下，让法院受理行政诉讼案件，确实是勉为其难。对有的案件，法院不愿受理、不敢下判、不能执行。在管辖上，从上到下有意设置很多“土政策”，把相当多的案件挡在法院的门外。办案时，又持迎合政府的双重标准，对政府有利的，法官就快速下判；对政府不利的案件或者政府的行政行为存在问题的案件，就不敢轻易判决，能拖则拖，能压则压。判决之后，不少案件也不能得到有效执行。作为案件的裁判者，司法公信力不强，法院最终成了输家。老百姓也不满意，认为法院与政府“官官相护”，有理告不了，告了也打不赢官司，对法院产生了不信任感。一些当事人不愿告、不敢告、不会告，认为“告官不见官”，告了也白告，以致“信访不信法”。无疑，老百姓也是输家。行政机关不满意，是因为对行政诉讼有着自然的抵触。部分行政机关缺乏依法行政的外在压力和内在意识，不重视对诉讼的参与，不配合、不协调、不出庭甚至动辄干预审判，许多方面的行政争议或纠纷，不能得到有效解决，行政机关的权威未能树立，最终也成了输家。
试点工作后，法院、老百姓、行政机关三方都满意，三方都成了赢家。广大老百姓拥护这项改革，告状有门，有理可胜，告官见官。法院的司法权威提高了，一线法官普遍感觉得到了尊重，在没有了干预的情况下，办案不再瞻前顾后，比以前简单多了，积极性也空前提高，行政审判队伍整体素质得到提升。政府则是最大的赢家，诉讼成为有效解决行政争议的重要渠道，也倒逼行政机关依法行政。从深层次上讲，对社会治理的进步，有较大的启发性意义。从“三输”到 “三赢”，真正实现了行政诉讼的目的。
行政诉讼制度是新时期正确处理人民内部矛盾，完善党和政府主导地维护群众权益的重要机制之一，是畅通和规范群众诉求表达的重要渠道。抚州法院通过行政案件相对集中管辖试点工作，妥善化解了大量行政争议，为保障和促进全市经济社会发展、维护社会和谐稳定，作出了重要贡献。
任何改革，既是理论问题，也是实践问题，都有不断深化、完善的过程。在试点工作中，我们也遇到不少困难和问题。主要有三个方面：一是由于编制、人员调动职权不在法院手中，增编扩员等最高法院要求“在辖区内择优调配行政审判人员”的事项难以落实。二是集中管辖法院受案数直线上升，且新类型案件层出不穷，对行政审判法官面临的挑战前所未有。三是集中管辖法院在借助地方党委、政府的支持方面存在不便，异地协调沟通难度大。下一步，我们将在省高院的指导下，加强对改革试点中新情况新问题的调研，更深层次探索解决问题的办法，不断完善和提炼，为全省的司法改革当好先锋，积累经验。
