也谈“三公”经费审计

　　近日阅读了《审计与理财》2014年第10期（总第327期）饶仁贵同志的《加强“三公”经费审计的几点思考》一文，深受启发。近几年来，瑞昌市审计局采取有效措施，加大对“三公”经费的审计力度，2012年开始要求所有审计项目必须单独列出被审单位“三公”经费数字及与往年相比增减率。通过加强对“三公”经费的审计，有效促进了被审单位改进工作作风，抑制了“三公”经费增长，遏制了铺张浪费，节约了财政资金，取得了一定效果。现结合工作实际谈一点自己对于“三公”经费审计的看法。

　　一、审计中发现的“三公”经费存在的问题

　　（一）混入其他科目列支“三公”经费。被审计单位面对账面上执行“三公”经费不能超过当年预算批复数，而又无法压缩“三公”经费实际发生数的情况，往往在项目支出中做文章，将部分出国经费、公车运行费以及公务招待费转移到项目中列支，挤占项目经费。有些单位把接待费开成“会议费”、“会务费”，把出国出境费开成“考察费”等等，实质上是把“三公”经费支出通过模糊虚假的支出内容在项目经费或其他经费中列支，掩盖和规避“三公”经费支出范围。有些单位开具的发票是单张发票金额大，少则三五千，多则上万元，甚至几万元，曾经有一个单位以购买密桔的名义开具一张28000元的发票；二是发票均不注明品名、数量及单价，只是笼统地写上“办公用品”或“食品”等几个字，而且没有附件；三是往往几张发票连号开具，而且开票时间大多集中在春节、端午、中秋等传统节日前后。实际上，这些大额发票真正用于购买食品（看望病人除外）的少之又少，绝大多数是以上述事项为名开具虚假内容发票，套取财政资金用于“三公”支出或者发放干部职工奖金福利、请客送礼和处理一些不能报销的费用了。

　　（二）将“三公”经费转嫁给下属单位或二级机构列支。将本部门的因公出国经费、公务购车及运行费以及公务招待费等支出转移到下属单位或者二级机构。先对下属单位或者二级机构拨出相关经费，然后在下属单位或者二级机构列支“三公”经费相关费用，逃避审计监督，导致实际“三公”经费非但不减少，反而膨胀增加。

　　（三）在单位账外资产或小金库中进行“三公”经费支出。将收取的房租费、二级单位缴纳的管理费、国有资产变卖收益或有意隐瞒的一些收入不纳入单位财务而抵顶公务、招待、旅游等支出。

　　二、问题产生的原因

　　（一）预算执行走样。预算编制与单位工作计划结合不够紧密，导致预算编制不准确、不科学，执行中走样。

　　（二）标准年代久远，脱离实际。目前，我国预算编制的支出标准体系仍不完善；项目支出标准体系建设相对滞后，现有标准较低。如公务接待费用，现行列支标准是财政部1998年制定的，要求接待费不得超过当年单位预算中公务费的2%。行政机关中公务接待费超支是普遍现象。

　　（三）内控乏力。“三公”费用上升更多是内部控制不严造成。公务接待费用开支随意性很大，相当数量的单位或部门为目标考核、招商引资、争取项目资金等向上级有关单位、个人送礼，这必然存在支出控制不严、损失浪费甚至是贪污情况。党政机关预算、决算公开制度未建立，事前监督跟不上，事中监督插不上，事后监督用不上，且尚缺乏明确的问责机制，致使一些问题屡查屡犯。

　　（四）会计管理弱化，职责不清。会计集中核算后，各单位的财务管理工作有所削弱，对于单位的财务收支，会计只注重票据是否合规、手续是否齐全，而对其真实性、合法性很少过问。

　　三、“三公”经费审计应达成的目标

　　（一）促进修订、健全相关标准。1998年出台的标准长期未修订，与实际情况有很大的差距。另外由于公务用车档次不一、部门职能不同,而维护费没有制定相应的标准,致使无法界定超标准列支情况。通过“三公”经费审计，要促进财政等部门进一步修订建立健全“三公”经费的相关标准。

　　（二）促进完善预算编制。目前财政部门没有专门“三公”经费支出预算表，仅有的公务费预算也没有细化到具体的项目,更没有对具体项目变化情况的必要说明，没有能够有效发挥预算约束和控制作用。“三公”经费审计，要促进行政事业单位预算编制与单位工作计划紧密结合，保证部门预算编制规范完整。

　　（三）促进完善内控制度。“三公”经费审计，要促进行政机关建立健全公务接待、因公出国、公车购置运行、会议、培训等支出的内部管理制度；经费支出程序要规范，要建立违反规定的问责机制；新制定的制度、办法、措施等必须得到从严、有效执行，不得流于形式。在日常的“三公”经费支出中，要做到先审批后执行，严格按批准的接待规模和人次进行接待，车辆燃油消耗应与批准的用车次数或里程相符，差旅费报销应按批准的标准执行，会议的安排使用要按规定的标准执行。

　　（四）促进会计核算规范化。 “三公”经费审计，要促进行政事业单位规范会计核算，严格执行各项财经规章制度，杜绝混列各项支出、粉饰报表的现象。会计人员不仅对票据是否合规、手续是否齐全负责，更要对真实性、合法性负责，保证会计核算的合法性、真实性、正确性。

　　四、“三公”经费审计的具体内容

　　（一）加强“三公”经费真实性审计。审计时应关注 “三公”经费支出是否与实际情况相符，有无将“三公”经费通过人为分解列入项目经费，有无将“三公”经费转移到其他科目。

　　（二）加强“三公”经费合法性的审计。一是关注“三公”经费支出的预算编制标准是否合规、调整变动的审批程序是否规范。二是关注是否存在小金库列支。小金库来源各异，形式多样，支出去向也往往与“三公”领域有关，一些单位的事业收入、非税收入等非财政拨款中，往往隐含着更大的“三公”支出空间，需要进行仔细核查，在审计中如果发现有“三公”行为却没有“三公”经费的预算支出，很可能就是小金库列支，应予以重视。

　　（三）加强“三公”经费效益性的审计。监督“三公”经费的真实、合法性尚不够，更重要的是审计“三公”经费的效益性。一是审查支出是否为本部门业务活动所必需，其基本用途是否正当，是否产生了应有的管理效益、经济效益和社会效益。二要审查支出否有利于履行政府职能，达到履职目标，如出国(境)费用方面，预定目的是否达到，相关报告和评估反映的结果是否确实。三是审查是否超出相关标准、定额，与同期、同系统(行业)比较情况，保障公务需求情况。如公务用车运行费用定额标准执行，单车油耗、修理费用节约超支情况，以及有无闲置浪费情况。

　　当然，“三公”经费审计不能仅仅局限于发现问题，更应善于解决问题，要延长审计工作的触角，把“三公”经费的去向认真审一审。而审计“三公”经费的去向，也不能仅仅靠单位提供的资料，点到为止，而要解剖麻雀，沿着“三公”经费使用的去向，深入下去进行调查，挖出“三公”经费背后的真正问题。不然，最终的结果与“三公”经费公开没有多大区别，也是一笔糊涂账。因为，从这些年频频曝出的经济案件看，也出现了很多涉及“三公”经费的案件，如公款旅游、山吃海喝、在高档酒店召开各种会议、发高档纪念品，甚至开会发钱等。如果仅仅看发票，根本看不出名堂。只有深挖狠查，“打破沙锅问到底”，“三公”经费的审计才能审出效果，审计对“三公”经费的控制和约束以及推动“三公”经费公开的作用才能真正发挥。( 瑞昌市审计局 徐东升 宋淑芬 陈玲玲)