西汉"乡议选士"制度是中国古代民主评议开端
如今,民主评议干部早已不鲜见。在干部的政绩考核中加入民意成分,是各地推进民主政治的重要体现。
其实,我国古代也有官员民主评议,而且有的朝代搞得还相当红火。
是谁拉开了我国古代民主评议的序幕
春秋时期,郑国办了许多乡校,也就是乡村小学。后来,村里人经常聚在乡校里谈论家长里短、国家大事,甚至评论时政得失。一些官员听到乡校里的非议之声很不自在,就建议郑国卿子产毁掉乡校。子产不同意,他说:“其所善者,吾则行之,其所恶者,吾则改之,是吾师也,若之何毁之?”意思是,他们说的我做得对的地方,我就照着实行;他们说的我做错的地方,我就改正,这乡校就是我的老师啊,怎么能取缔它呢?让民众自由评判官员,把民众的意见当成施政的镜鉴,子产拉开了我国古代民主评议的序幕。
民主评议的真正开端,是汉魏时期的“乡议选士”制度。当时,官员的选拔、考核都要举行群众评议。西汉时,国家定期派遣官员到各地巡行。每到一地,他们先进行问卷调查,听取群众对各级官员的评价,然后调阅档案资料、听取汇报,最后对官员做出评价。由于群众声望很高,农民朱邑可以从乡官一直升到大司农。
相反,民主评议不佳的人,也会遭到拖累。汉成帝时,薛宣管辖的高陵县令杨湛和栎阳县令谢游都是极其贪婪狡猾之人,薛宣封“吏民条言”给杨湛,给他施加压力,让他自动辞职;薛宣又发公函给谢游,开门见山地说,“告栎阳令:吏民言令治行烦苛”。意思是,群众对你这个栎阳县令很不满意,都反映你施政无方,法令繁琐苛刻。于是,谢游的乌纱帽也丢了。所谓“吏民条言”和“吏民言”,正是群众对两个县长的批评、揭发、举报之类。
到了魏晋南北朝时期,“清议”之风兴起。即使你是乡野村夫,如果受到“清议”表扬,那你去朝廷当官的可能性极大;相反,为官者一旦被“清议”批判,十有八九会丢官罢职。
为防止受蒙蔽,刺史总把当面听取汇报安排在最后
古代没有电视台、电台、报刊之类的公共传媒,也没有可以让民众自由交流的互联网,所谓民意评官的方式,大体有自上而下和自下而上两种。
自上而下,就是上起朝廷,下至州郡,都要定期派遣使臣、风宪官员等,分级分区巡行视察,听取群众对各级政府吏治官风的评价。
西汉的时候,刺史巡行郡国,每到一地,必定先去官立学校,就当局施政得失等问题让学生们填写问卷,然后以招待所为临时办公地点,通过调阅计簿文档、分头察访寻问等途径了解情况。为防止受蒙蔽,刺史总是把会见当地长官、当面听取汇报之类安排在最后。
汉成帝时,朱博任冀州刺史,负责常山、巨鹿、真定等10个郡国的巡视。朱博上任没多久,就在巡视途中被四五百个群众包围在某县的招待所里,这些人都是来向刺史举报当地官吏的。这种方式为以后历朝所继承,有人将之概括为“欲考吏治,莫若询诸民言”,意思是要想对官员进行考核,最好的办法就是征求百姓的意见。
如唐代高宗时,监察御史郭翰巡视陇右。当时狄仁杰任宁州刺史,治理有方,风化大行。郭翰进入宁州境内后,沿途不断收到年老而有地位的士绅的表扬信,都是赞美狄仁杰的。郭翰对州政府派来接待他的官员说:“进入州境一看,便可知施政绩效了,我愿意成全你们上司的美政,用不着再住下去给你们添麻烦了。”遂告辞而去。
除了传播政声、增加美誉之外,群众的好评还有保官的作用
自下而上,就是群众可以通过向各级官员或风宪官投书献状、当面陈述等方式,主动表达他们对本地吏治官风的看法和意见。
两晋南北朝逐渐形成了联名具状的民意表述方式:永阳郡百姓何贞秀等154人联名给湘州刺史递状,从15个方面表彰本郡长官伏暅治理有方,刺史再将文状转呈中央。还有一位历任州县的何远,每到一个地方任职,总有群众给上级递状,说他这样好那样好。
从史书记载看,凡被群众具状好评的官员多能获得回报,如前文所举伏暅被提拔为新安太守,何远不仅被越级提升为给事黄门侍郎,还得到皇帝专门发诏表扬。
除了传播政声、增加美誉之外,很多时候群众的好评还有保官的作用。北宋真宗时,刘随任永康军判官。他兴利除弊,减轻民众力役负担,严禁政府人员借马市勒索少数民族,可以说为老百姓谋了不少好事,当地群众都称其为 “刘父”。但最后他却因为拒绝上级请托,被人冤枉,以至于官位不保。当本路监司相继来永康察访巡视时,数千群众拦马质问:“我刘父何处去也”,大声喊出“还我刘父”的口号,群情激奋。本路监司再三抚慰,数千群众方才散去。监司把情况一一汇报给朝廷,洗雪了刘随所受的冤屈,让他官复原职。
史料中还有不少借助乡老美言而得彰显的县令。如唐宣宗时,醴泉县令李君任期已满,全县数十个父老代表向上级州府具状要求他留任后,因为不能确定是否如愿,又一同去庙里设斋求佛,恰巧遇到来此打猎的皇帝,就跟皇帝讲述了此事的来龙去脉。其后,有关部门两次拟定接替李君的人选,皇帝都不予批准,使李君得以继续留任。一年多后,怀州刺史空缺,皇帝亲笔提名:“醴泉县令李君可为怀州刺史。”
另一方面,因为群众意见太大而致丢官的事例也有,如北魏的郦道元,就是那位撰写《水经注》的著名学者,在任东荆州刺史时,“威猛为治”,当地民众向中央指责他施政苛刻严酷,结果被就地免职。
百姓在岁终考核官吏时组团来京,当面告诉皇帝
纵观历史,有明一代,特别是明代前期,可以说是民意评官最为活跃的时期。朱元璋在面向全国人民、要求“户户有此一本”的《大诰》中明确提出,凡各地“耆宿老人、遍处乡村市井士君子人等”,都可以对本省各级地方官吏的施政行为与绩效进行测评,其评官意见可以用“列姓名具状”的方式递送朝廷,也可以在岁终考核官吏时组团来京,当面告诉皇帝:本境官吏“为民患者有几人,造民福者有几人”,朕必定根据民众评议,表扬好的,降免差的,乃至惩办有罪的。
明代前期,许多因违纪犯过等缘故受惩处的官员,全靠民众好评才能被解除处分。对此《明史·循吏传》特别强调说:太祖立重典从严管理官吏,州县守令常因小过而受惩,甚至被关进监狱;但如果听到群众对他有好评,就会让他官复原职,有时还给奖励。
洪武中有定远知县高斗南、永州知府余彦诚等一批州县官员,有的因为犯了公务过失,有的受连坐牵累,先后被罢官。可是当地人民都说他们是好官,“具列善政以闻”,把他们施政善举一一列出来,皇帝于是就让他们官复原职。
灵璧县丞周荣受某案牵连,被逮入刑部。年老乡绅成群结队地来到皇帝面前说他的好话,最终皇帝传旨释放周荣,脱囚衣,赐官服,由礼部出面宴请他和年老乡绅后,送还原任。周荣不久便从副职转为灵璧知县,后来官至 “河南省长”(左布政使)。
据清编各省通志及《明史·循吏传》的有关记载可知,从那时起,许多地区民意评官蔚然成风,写出了古代官员管理史上别开生面的一页。永平府乐亭县主簿汪铎和县府工房书吏张进等借劳役“设计害民”,索取贿赂,当地父老赵罕辰等44人以《大诰》为据,结团赴京。汪铎得知,快马加鞭,赶了40里路程追上大家,再三求情说:“我14岁进学,吃尽灯前窗下之苦,好不容易熬到现在这个职位,你们千万饶了我,别坏了我的前程。”由此可见,地方官吏对负面民众评议有多害怕。
举留不是写材料向上汇报,而是要拦道、越诉、举幡、击鼓等,相当“雷人”
不过,在中国古代封建专制的大体制下,民意评官要想得到良好发展,特别是在指摘违失、弹劾罢免方面得到突破,根本不可能。所以,凡是遵循体制认可程序进行的民意评官,大多是颂扬循吏德政,并且逐渐演绎为地方官员利用民意评官争取期满留任的有效手段,这就是每当官员将离任时出现的“举留”。
宋代群众举留长官的层级和形态很多,有向州府举留知县的,有向监司举留知州的;有的举留不是写材料向上汇报,而是采取拦道、越诉、举幡、击鼓等形态,相当“雷人”。
宋高宗时向子?守衡州,时逢大旱,衡州米价一下子蹿升到每斛一万五千钱。向子忞急忙遣人分赴各粮食丰收地区抢购粮食,以原价摊分路费出售,每升为六十钱,这批价格适中的粮食救了很多百姓。但此举严重损害了原本想要趁机发一票横财的富豪乡绅的利益,于是这批人也来“民意评官”,最终导致向子忞被罢职。消息传出,“士民相与群聚”,一起拥到衙署前,敲击给老百姓鸣冤喊屈用的登闻鼓,“愿举留”向子?。现场情况是群情激奋,“鼓为之裂”,吓得提刑忙以巡视为名趁夜登舟逃走。
正面性的民意评官如此“给力”,往往能给当事人换取名利双收的实惠,所以官秀民意的故事也不绝于史。如唐高祖时,并州总管李元吉在任上胡作非为。朝廷收到其副手宇文歆的如实反映后,将他召去京师,与此同时,李元吉也秘密召集百姓前去为他说好话,估计这个“民意代表团”赴京举留的费用都由并州府财政埋单。这类“民意秀”始终不绝。
宣宗时永宁县税务局长(税课大使)刘迪宰羊置酒,求当地耆老给上级写信为他唱赞歌并乞留任;还有汉中府同知衙门的吏员们给上级投书,开列同知王聚种种政绩,推荐他出任知府,后来得知这是王聚用设宴请客求来的。