从“三难”到“三赢”
江西法院网讯 “告状难”、“见官难”、“审理难”是长期困扰行政诉讼中的三大难题。今年10月29日，江西省人大组织部分全国、全省人大代表视察抚州法院工作时，对抚州行政审判工作却给予了“刮目相看”——百姓诉请赢得了回应，法院办案赢得了公信，政府执法赢得了民心。从“三难”到“三赢”，这种逆转的契机是什么，作为江西省行政案件相对集中管辖唯一试点地区，抚州有何新动作吸引众多兄弟法院前来“探班”？金秋十月，笔者来到抚州进行实地采访，细数看点，耳濡目染了一些小故事。
看点一：改革围着便民转
“我不知道怎么写状纸，这官司还得在临川法院打呀？”
“不用您去临川送材料，您还可以申请他们来这边巡回审理案件。”
10月21日上午8时许，天空晴朗，南丰县琴城镇的陈大爷拿着林权证书来到了当地法院，当听说案子由外地法院管辖时，老人心里顿时发怵。
诉讼服务中心小陈耐心解释后，指导老人书写了诉状，整理了证据材料。
按惯例，陈大爷的这些材料三天之内就会由专人送到临川法院，费用不用老人掏腰包。
当天，在南丰县西面260余公里的乐安县法院第一审判庭内，一连五场的行政案件庭审正依次进行中。案件原、被告是均系“乐安籍”，合议庭成员是抚州市临川区法院行政庭的三位法官。
在当地法院递诉状，不出远门就可以打官司，这在抚州早已不是什么新鲜事了。这也是抚州两级法院在试点工作着力打造“四化”便民的一个缩影。
早在酝酿试点方案时，抚州中院就注意到，实行“本地案件异地审”后，当事人到管辖法院路程变远，可能为其带来诉讼上的不便。
试点工作方案出台时，抚州中院提出了“起诉（上诉）途径多样化”、“开庭场所便民化”、“诉讼负担减轻化”、“诉讼程序简易化”的便民“四化”要求，并配套下发了3个便民文件出台38项举措，覆盖案件受理、送达、开庭、宣判、执行等各个诉讼阶段。
试点工作启动后，抚州中院先后召开10次党组会、2次审判委员会研究部署试点工作，其中一项重要的议题就是分析和解决诉讼便民问题。
“改革能给群众带来多少‘红利’，不仅是群众最关心的问题，也是衡量改革成效的一个重要标尺。”抚州中院院长柯军向记者表示，抚州地处江西中部，交通并不是十分发达，在启动试点工作时，我们就把打通方便群众诉讼的“最后一公里”作为第一要求。
按照试点方案，当事人打行政官司，可以直接向集中管辖法院提出，也可以通过当地法院递交诉状；既可以通过邮递方式寄送诉状，也可以在网上投递电子诉状。
此外，抚州中院还对案件巡回审判提出要求，除了当事人有特别要求或案件审理需要外，原则上应进行巡回审理，并规定巡回审理率不得低于40%。2014年，将巡回审判率提至不低于60%。
一组数据表明，自2013年5月开展试点工作以来，抚州试点法院共审结一审行政诉讼案件845件，其中752件的起诉状，通过当地法院移交、邮递和电子投递的方式递交，占89%；515件进行巡回审理，占61%，为群众节省诉讼开支21万余元。
就陈大爷的案子，笔者为老人算了一笔账，南丰到临川车票价格35元，一场官司起诉开庭、宣判三个来回，光车费都要210元，还不包括食宿开支。现在，老人无需离开南丰就可以完成这场诉讼。
在江西乃至全国，行政诉讼案件巡回审判率能达到60%，并不多见，能否继续推高至70%甚至80%？
柯军就此表示，巡回审判率高低除了法院大力推行外，另外一个因素就是取决于当事人意愿。当事人拒绝巡回审理，人民法院就不便强推。
采访中，有部分受访当事人也明确表态：“不希望法官到当地开庭审理”。
在他们看来，承办法官下到当地办案，难免会受到各种不利因素影响，甚至可能官官相护。他们更愿意多一些路途奔波，来赢得不受地方干扰的审判环境。
在民间，行政诉讼案件被民众形象地比喻为“胳膊拧不过大腿”。产生这种现象的主要原因便是地方各种干扰。
江西赣东律师事务所律师杨斌指出，过去，一些行政诉讼案件诉状刚到法院，政府部门“打招呼”的电话就已经过来了。审理时，有的法院迫于各方面压力，进行庭外协调，最后当事人撤诉。行政诉讼被一些群众打上“官官相护”的烙印。
今年5月21日，人民法院报刊发《2014年全国法院审理行政和国赔案件情况分析》，该文披露了2005年—2014年全国法院一审行政案件10年撤诉率、一审案件行政机关败诉率等数据。
据报道，2010—2013年，全国法院一审行政案件行政机关败诉率在8%左右，2014年升至12.69%。
如何最大程度破解地方保护主义，成了全国法院试点单位争相试水的热点。
笔者注意到，2013年1月最高人民法院下发《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，该通知对案件相对集中管辖规定有近200字，相对较为原则，给了各地试点法院一些“自主发挥”空间。
实践中，各地法院多在指定管辖、提级管辖和异地管辖等三种管辖模式中，择一二进行实践。
对比抚州中院2013年4月下发的试点方案，不仅进一步全面细化了相对集中管辖规定，在行政案件管辖上更推出了“三合一”模式，实现了司法审判区域与行政管理区域的彻底分离——“本地案件异地审”。
这也意味着，在抚州市临川区、南城县、黎川县等三家行政案件相对集中管辖法院，本地区域内的一审行政案件均由相应其他集中管辖法院审理。
2014年10月16日，经江西高院批准后，抚州将三家集中管辖法院缩减为临川和南城两家法院，实现了行政案件的再次集中管辖。
“最高法院要求‘集中管辖法院不宜审理的本地行政机关为被告的案件，可以将原由其管辖的部分或全部案件交由其他集中管辖法院审理’，应该说，集中管辖法院还是可以审理本地行政案件的。”江西东华理工大学一位教授分析认为，抚州从试点开始在就做到了高点定位，对预防地方干预建立了难以逾越的隔离带，这点很了不起。
抚州中院副院长郭伟表示，公正审理的关键是司法不受外来干扰，但由于地方错综复杂，法院和法官生活在地方社会生活的真空中，因此，在审理政府行政机关为被告的案件时常顾虑重重。将审判管辖区域与行政管辖区域分离后，审理行政案件的法院很大程度上不再瞻前顾后。
好的经验吸引了数十家省内外兄弟法院前来参观学习。湖南郴州市中级人民法院副院长吴小波就是其中一位。
今年9月，他带领郴州两级法院行政审判庭负责人来到抚州调研，为该院不久后行政案件相对集中管辖工作做准备。
“改革彻底，高度集中，创造了抚州特色，经验做法值得学习借鉴” 。像很多前来参观学习者一样，吴小波给出了这样的评价。
早在2013年11月6日，全国行政案件集中管辖暨庭审程序调研座谈会在辽宁省葫芦岛市召开时，抚州市中级人民法院作为江西代表在会上介绍交流经验。
事实上，“本地案件异地审”不仅畅通了群众诉讼的窗口，也为法院依法独立审判迎来了新的机遇。
在2014年度江西法院优秀调研课题——关于行政案件相对集中管辖试点工作的调研报告，笔者看到了这么一组数据。
案件数量与类型迅速增加，2013年5月—2015年10月，受案845件，环比上升28.1%；案件类型由2013年的22种到今年的36种。
一审行政机关败诉率上升，抚州判决行政机关败诉127件，占结案总数的32.8%，试点工作开始前，这个数据还只有10.9%。
2014年，全国法院一审行政案件行政机关败诉率12.69%，江西行政机关平均败诉率12%左右。
当事人服判息诉率上升。全市法院2012年申诉案件16件，2013年12件，2014年9件，2015年至今4件。
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对于建昌镇义仓上村第七村民小组吴三仂等37户村民说，他们或许不知道这些数据背后的意义，但一场官司让他们尝到了试点改革带来的“甜头”。
2008年，向莆铁路南城段征地拆迁工作展开，该村小组部分土地被列入征收或征用范围。随后，吴三仂和村民们发现，当地政府对土地征收的面积和村民自己统计的面积存在出入，并要求公开土地征收的批复文件、征地补偿安置方案等信息。
在没有收到书面答复，也没有看到征地信息公开后，吴三仂37户村民抱着试一试的想法将当地政府告上了法庭。
“当时大伙的心情既期待，又不安，”吴三仂回忆说，“主要是担心地方打招呼，得不到公正处理”。
让村民们没有想到的是，抚州中院很快对该案做出了一审判决，支持了村民们的诉请。当地政府随后公开了相关信息。
几年前，因为信息公开而提起行政诉讼在抚州还属于“新鲜事”。2010年到2013年抚州全市法院只有2件；试点工作启动后，已经受理8 件，当事人申请信息公开的内容更加多样化。
“试点工作启动后，不仅案件数量激增，涉及民政给付、社会医保给付、行政协议等新型案件也陆续出现。抚州中院行政庭庭长上官笑东介绍说，从一定程度反映群众对人民法院公正司法的信赖。
看点三：“告官见官”成常态
10月10日上午，一起土地行政管理行政案件在抚州市临川区法院第二审判庭即将开庭，书记员庭前正在核对当事人身份。
当听到书记员询问被告是否到庭时，广昌县国土资源局副局长揭友勇立即做了回应。
在临川法院打行政官司，行政机关有关负责人出庭应诉已经成了一种常态。
该案原告代理人律师宏泰律师事务所柳敏捷认为，行政相对人提起行政诉讼，就是为了讨一个说法。然而对簿公堂时却见不到一个“官”，矛盾有可能越积越深。
据统计，试点工作开展以来，该院共办理行政案件330件，行政机关负责人出庭应诉278件，占81%。今年5月1日新《行政诉讼法》实施后，行政机关负责人出庭应诉率达到了100%。
“不少重大、群体性诉讼案件，行政机关‘一把手’除了亲自出庭应诉外，还亲自参与协调，主动配合执行，抚州市临川区法院行政庭负责人黄国平介绍说，过去，一些行政机关习惯让律师出庭当“甩手掌柜”，而律师又不熟悉具体情况，在庭审中有时“一问三不知”。
黄国平顿了顿，笑着补充了一句：“局长甚至县长出庭，办案法官也感觉有尊严了。”
笔者随机旁听了几起行政案件庭审发现，除了谈及颁证等事实方面，行政机关代表在法庭上陈述内容并不是很多，不少时间“让给”了代理律师。
既然如此，行政机关领导为何又必须要出庭应诉？
“这是向原告和社会宣示对法律的尊重，也表达了我们不回避矛盾，坚持依法行政的决心。”抚州市政府法制办副主任黄志武做出了这样的解读。
今年10月，经过当地市委常委会研究通过，当地市委、市政府两办还联合下发了《抚州市行政机关负责人行政诉讼出庭应诉规定》，进一步明确和细化行政机关负责人出庭应诉制度。
事实上，原告在法庭上不仅能看到行政机关的“官”，有时还能与人民法院的“官”零距离接触。
一张照片记录了一个真实的故事。照片中，一中年男子紧紧握着抚州中院院长柯军的手，感激之情，溢于言表。照片拍摄地在乐安。
照片中的中年男子叫陈建青。2013年3月的一天，蔡陈建青从食品公司骑自行车下班回家，途中被一辆车子撞倒。经陈建青申请，市人力资源和社会保障局作出了工伤认定决定。
食品公司不服提起行政诉讼。一审判决后，食品公司又提出上诉。
作为该案第三人的陈建青，眼瞅着一年多过去了，还落实不了工伤赔偿，心里十分是滋味。
去年10月30日，该案二审开庭时，审判长柯军注意到，陈建青很少说话，神情沮丧。
庭审结束，参加旁听的陈建青妻子还没走出审判庭便哭出声来：“什么时候能盼到工伤赔偿？”。
一周后，当陈建青夫妇还在为工伤赔偿一愁莫展时，柯军来到乐安进行庭后协调，食品公司也当场同意赔偿陈建青27.8万元。
去年以来，抚州中院开展了院领导办案活动，积极倡导院领导主办辖区内的疑难、重大、复杂、新类型案件。行政案件成为不少院领导的“首选”，去年包括柯军院长在内，有4名院领导办理了行政案件。
“以前，一些行政案件从立案到结案，要往领导那里跑好几趟，进行请示报告”。采访中，多位行政庭法官向笔者坦言，有时去县里解释，搞不好还挨批。
领导亲自办案或协调，为审判一线法官减压，正逐渐成为抚州试点工作的另一道风景线。
看点四：“法官走进常务会”
从抚州出发沿京福高速公路往南，两边青山绿水，丛林依依，不到40分钟便到达南城县。
见到邓玲时，她正伏案在一份PPT讲课稿上圈圈划划着，为几天后到当地一家单位授课做着准备。
邓玲是南城县法院党组成员、审委会专职委员，之前担任该院行政庭庭长多年。
试点工作开展后，给邓玲带来的一个变化是：当地行政机关主动邀请她和行政庭法官上门送法的电话明显多了。过去，这些电话常常是为关心案件而来。
作为课堂上的“老面孔”，邓玲对今年6月11日的那次讲课记忆犹新。
那一天，她受邀走进当地政府常务会，为县长王小林等解读《行政诉讼法》修改亮点，及为如何规范行政执法进行“点睛”。
一个小时下来，一些县政府领导们不仅做了笔记，还就行政诉讼中的热点问题与邓玲进行探讨。
时间倒推到5月15日，一场规模更大的座谈交流会——崇仁县人民政府、临川区人民法院行政执法与行政审判工作交流座谈会在崇仁进行，当地县直单位负责人悉数到场。
随着试点工作的深入推进，试点法院与辖区政府间交流互动渐渐活跃起来，而法官成了各种联席会、协调会、座谈会的“座上宾”。
据统计，2013年5月试点工作开展以来，共举办行政法律、法规知识讲座、座谈会19场次，开展法律咨询56场次，参加听课或旁听庭审的行政执法人员1200余人次。
此外，临川法院、南城法院还分别与案件集中管辖的相关县区政府签订了《关于加强司法监督和推进依法行政若干规定》、《关于建立行政审判与政府法制工作良性互动机制的若干意见》，建立党委统一领导协调下实质化解行政争议的新路子。
如果说参加法律宣传是试点工作给抚州法官带来的新任务，那收案数量的激增是抚州试点法官不得不面对的压力。
笔者在抚州中院审管办了解到，开展试点前后，抚州两级法院从事行政审判办案法官和年收案数分别，31名230件，12名329件，办案任务翻了3.7倍。
“另外，新类型案件的大量涌入、巡回审判任务的经常化。”抚州中院审管办有关负责人告诉笔者，再加上人均数十件的行政非诉执行案件审查任务，这些都是这些法官面临的工作压力。
略显冷清，有时甚至“闭门谢客”，这是不少群众来到抚州中院行政审判庭的第一印象。
法官们都上哪儿去了？
在人员去向登记表、排期开庭信息、当地法院网、诉讼服务中心里，笔者很快就找到了答案——“接待群众”、“下乡勘验”、“巡回审判”、“开庭审案”是这些法官的工作主轴。
严坑山位于黎川县洵口镇皮边村，海拔900余米。多年来，皮边村下的两个村小组因该山场部分山林一直存有争议，其中一个村小组将当地政府告上法庭。
10月19日7点，笔者随同办案法官余惠娇等出发，驱车前往黎川勘验山场。
两个半小时后，来到山脚下，放眼望去遍地金黄，稻香入鼻。
余法官等人与当地林业局及乡村干部、村民代表见面后，大家沿着茅草丛生的山路爬行。
大家登顶时，烈日当头，不少人已是汗流浃背。
上山时，笔者注意到，作为一名女性的余惠娇脚步平稳，速度较快，攀爬近千米高的山头好像习以为常。
勘验过程中，余惠娇不仅动手仔细测量争议山场四至，还认真听听各方代表有什么意见和建议。
勘验结束，大家在勘验笔录和图纸上签完字时，笔者抬手看了时间——下午2点06分。
下山后，4点10坐上餐桌时，笔者早已是饥肠辘辘。
晚上7点，回到单位办公室后，余惠娇将案卷放入橱窗里，又从旁边档案袋拿出了一份庭审提纲。
期间，小孩与丈夫打来几次电话，发来两条短信，短信内容只有八个字——记得早点回家吃饭。
余惠娇看了几眼，没接听，继续埋头修改庭审提纲去了。
“累并快乐着！”采访期间，忙碌的法官们给笔者的留下这样的印象。
汗水结出硕果。抚州法院行政审判工作不仅连续四年挤入全省法院榜首，先后有5个集体17人次受到省级以上表彰。
【背景链接】 行政案件相对集中异地管辖试点是最高人民法院为确保依法独立公正行使审判权进行的改革与探索，在现行法律框架下实现司法审判区域与行政管理区域的有限分离。2013年5月1日，抚州作为江西唯一试点地区启动这项改革，确定临川区法院、南城县法院、黎川县法院等3个基层法院为集中管辖法院。2014年10月16日，经江西省高级法院批准，抚州进一步深化行政案件相对集中管辖试点工作，确定抚州市临川区人民法院、南城县人民法院两个法院为集中管辖法院。
