从“管企业”到“管资本”的根本性转变
政府从直接管企业转向管资产，可说是真正有意义的深度改革。但所有权和经营权分离，从以往改革实践看，并不那么容易把握得好。如国企经营权在很大程度上依然控制在企业经理、主管部门和领导手中，所有权却不免由于所有者的缺位而名存实亡，就很容易发生过高的代理成本，其风险有可能远超规模经济、专业化经济和风险分散所带来的一切好处。两权分离，归根结底还是要回归一定的所有者控制，这是国企改革不容忽视的逻辑之一。
□黄湘源
由“管企业”转为“管资本”，关键在于国企改革思路的根本性转变。
尽管从所有权来说，“管企业”转为“管资本”，并未改变国有企业属于全民所有的基本性质，深化国有企业改革也不能简单归结为“国退民进”或“国进民退”，而是为了更好做强做优做大国有企业，但多年的改革实践告诉我们，只有让国有企业真正成为独立的市场主体，才有可能更好地遵循市场经济规律和企业发展规律，破除体制机制弊端，激发企业活力，实现国有资产保值增值，防止国有资产流失。
《关于深化国有企业改革的指导意见》明确提出，要改组组建国有资本投资、运营公司，国有资产监管机构授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。这样的制度设计，有点像新加坡的淡马锡公司模式，而又不同于淡马锡。淡马锡的资本虽然是国有的，却是按私营企业方式运行的企业。而随着国有资产监管机制转变为国有资产授权经营体制，则将改变以往国有资产监管机构直接对所监管企业履行出资人权利的模式，改由国有资本投资、运营公司对所授权的国有企业履行出资人权利，建立国有产权的委托代理体制，由原来的“管人管事管企业”向“管资本”转型。国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化运作的专业化平台，依法自主开展资本运作，对所出资企业行使股东职责，按权责对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。国有资本投资、运行公司形式上虽然还是个“管”字，却只能“管”国有投资公司和运营公司，而且是以股东的方式行使所有权，政资分开，所有权与经营权分离，而不能延伸“管”到国有投资公司所投资的企业。国有资本投资、运行公司主要借助资本市场的工具运营资本，建立以财务约束为主线的委托代理关系，而不再是靠行政手段承接政府对其下层企业的市场监管和行政管理等“漏斗职能”。这显然是很大的转变。
本次国有企业改革的最大亮点，就是将国有企业分为商业、公益两类。在分类的基础上，对混合所有制改革、国企绩效考核、国企薪酬改革等内容作出分门别类的规范。这不仅更符合国际通行规则，也有助于推动国企更好地向市场体制看齐，彰显了推动垄断行业国企改革的决心。对于经营项目跨界较大，旗下同时拥有商业类和公益类子公司，难以直接分类的集团性企业，指导意见提出“谁出资谁分类”，需要对现有企业内部的资产按照分类的原则分离开，再在更大的范围内实行同类项合并。这意味着一些国有资产比例较低的竞争性商业类行业，有可能率先迎来较大力度的兼并重组浪潮。而随着国有资产证券化率和整体上市的推进，也将给资本市场带来重大的机遇。不过，在有识人士看来，此次国企改革显然也回避了国企在一些领域垄断的问题，引入非国有资本参与国企改革而并未改变国企垄断的现状。
政府从直接管企业转向管资本，可说是真正有意义的深度改革。但所有权和经营权两权分离，从以往改革实践看，并不是那么容易把握得好的。如国企经营权在很大程度上依然控制在企业经理、主管部门和领导手中，所有权却不免由于所有者的缺位而名存实亡，就很容易发生过高的代理成本，其风险甚至有可能远远超过规模经济、专业化经济和风险分散所带来的一切好处。国有企业代理成本极高的现象，不仅常常表现为一些国有企业管理不规范、内部人控制严重、企业领导人员权力缺乏制约等现象，大规模的塌方式腐败，也已出现过较多活生生的实例。两权分离，归根结底还是要回归一定的所有者控制，这或正是国企改革不容忽视的重要逻辑之一。
《指导意见》在强调建立健全国有企业重大决策失误和失职、渎职责任追究倒查机制，建立健全企业国有资产的监督问责机制，坚决遏制侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产等腐败现象，严厉查处违法违纪问题的同时，明确把加强党的领导和完善公司治理统一起来，将党建工作总体要求纳入国有企业章程、明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位等工作，提出了未来董事长、总经理原则上分设，党组书记、董事长一般由一人担任的细化安排。在当前的具体环境下，或不失为具有中国特色的独特考虑。从长远来看，仍将有待进一步探索。
股权、期权激励制度不单是一种薪酬制度，也是实现所有者控制的制度安排。国企改革的要义在于以市场化机制来选人，并在规范监管基础上充分授权，完善治理结构，推进董事会建设，建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制和适合市场与企业自身特点的经营管理运行机制。而实行与社会主义市场经济相适应的企业薪酬分配制度，对国企领导人员实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法，理论上不难说通，实践上则很难体现企业作为独立市场主体的内在要求。别的不说，一、二把手行政任命，其他人全部市场化聘用，有的只能拿与行政级别相当的年薪，有的则可享受市场化股权、期权激励待遇，这不仅将加剧企业管理者不伦不类的亦官亦商，无从遏制内部人控制现象，极易造成腐败现象的滋生和蔓延，也不利于国企褪去官僚机构的底色，难以从制度上彻底杜绝行政权力对企业生产经营的横加干预。再说，如果因为一、二把手薪酬受限，不免也将有可能连累其他市场化聘用人员。这对更好地激发企业人员的经营管理积极性和创造性，也极为不利。
从管企业到管资本，意味着政府对国有资产不一定采取资产控制的形式，还可采取更灵活的实现形式，借助资本股权化方式发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有制资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是社会主义基本经济制度的重要实现形式，也是发挥市场在资源配置中的决定性作用的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，也有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。尽管混合所有制并不意味着民营资本为国有资本当垫背，但要消除民营企业的顾虑，则不仅在于国企改革市场化取向的明朗化，也在于所有参与混合所有制改革国企的同心协力。
（作者系资深市场观察人士）