50位法律学者联名建议废止生育审批

【财新网】（实习记者 钟馨 记者 林韵诗）3月22日，来自全国21所高校或机构的50位法律学者，联名向全国人大常委会和国务院提交建议书，建议尽快启动《人口与计划生育法》的全面修改，废除生育审批制度，取消社会抚养费制度，还权于民，实现公民自主生育。

财新记者获悉，建议书已于今早邮寄全国人大常委会和国务院。建议书的发起人为北京大学法学院教授湛中乐、社会学系教授李建新，签名者包括“法学三老”，即原《中国法学》总编郭道晖、中国社科院法学所教授李步云、中国政法大学终身教授江平，还有来自清华、人大、南开、复旦、浙大、厦大等全国共21所高校或机构的教师签署，如北大教授姜明安、张千帆、沈岿，北京理工大学教授徐昕 (微博)，中国政法大学教授何兵等。

建议书认为，十八届三中全会启动的“单独”夫妇可生育两孩的政策已满一年，但政策效果远低于预期。国务院总理李克强在2015年全国人大会议所作的政府工作报告，一改往年“坚持计划生育基本国策不动摇”的说法，提出“推进计划生育服务管理改革”，预示着政府在生育工作中的职能从限制向服务转变。

废止生育审批制度

建议书认为，现行《人口与计划生育法》强调控制人口数量、实施生育审批制度，既不符合《宪法》中的人权保护条款，也与《行政许可法》的有关条款冲突。

这是因为，2004年《宪法》修正案确认了“国家尊重和保障人权”。而生育权的普遍性、道德性和重要性，体现了它作为基本人权的内涵和价值。《行政许可法》则规定，凡是公民、法人或其他组织能够自主决定的，可以不设或不必设行政许可。而生育权体现了个人和家庭的主体性地位，对此设定行政审批不符合法治要求。

中国已处于世界低生育水平国家行列多年，生育率已20多年低于实现世代交替所需的更替水平。目前，中国人口已进入生育率长期走低、老龄化日趋严重、独生子女家庭数量巨大并继续增加的新常态。

但是，现行生育审批制度通过强制手段限制人口增长，视人口为负担，忽视了人口对经济、社会发展的促进作用。包括人均收入提高、教育普及、妇女地位、社会保障等其他影响生育率的因素，却未得到足够重视。实施30多年的生育审批制度扭曲了人口的健康发展，侵害了家庭与个人的幸福权利，诸如“牵牛扒房”、强制堕胎、与纪律处分挂钩等违法问题不一而足。

因此，建议书提出，现行《人口与计划生育法》修改的基本精神，是在完全尊重公民生育权和家庭权利的前提下，以公民的生殖健康权保障为核心，形成生育的利益导向机制，引导公民自由而负责任地进行生育。

并且，应确认生育权作为一项基本人权，废除现行的生育审批制度。这既体现了宪法尊重人权的基本精神，又能与法治的精神与具体要求相吻合。

取消社会抚养费制度

中国每年征收的社会抚养费超过200亿，不仅征收标准不一、程序混乱，费用去向也不明。从“超生罚款”到“社会抚养费”，这一旨在限制生育的制度在中国已持续30年，近年屡遭诟病。

建议书认为，社会抚养费的征收不仅是对公民生育权的不当限制，也阻碍公民对生育权利的行使。同时，社会抚养费制度还存在征收主体多头化、征收标准不统一、征收适用程序不明确、执法过程中滥用职权等现象。

根据2002年9月起施行的《人口与计划生育法》，不符合该法规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费，逾期未交的加收滞纳金。如果是国家工作人员还会受到行政处分；其他人员会受到所在单位或组织的纪律处分。

建议书提出，取消社会抚养费制度，不仅体现了对生育权作为基本人权的保护，还能防止权力被滥用，避免现行社会抚养费制度实施过程中的不公平和不平等现象。

学界呼声不断

近年来，学界不断向中央建言要求取消生育控制。

2012年7月，15位国内法学、人口学学者，联名签署修法建议书寄送全国人大及其常务委员会，要求全面修改《人口与计划生育法》，取消对公民生育权的限制，废止生育审批制度，并废止社会抚养费制度（详见财新网报道：15学者上书全国人大 建言修法放开生育限制）。

2015年全国“两会”召开前夕，全国21所高校及科研机构的39位人口学者联名起草建议书，报送中央、全国人大并转国家卫计委，建议尽快放开二孩生育，及时取消对公民生育数量的限制。（详见财新网报道：放开二孩呼声再起 39学者吁促生育自由）

2015年全国“两会”期间，不少代表委员也关注生育政策改革。全国政协委员、北京大学国际关系学院副院长贾庆国，清华大学公共管理学院教授王名，均建议废除社会抚养费。王名还建议在一些城市探索建立“鼓励两孩生育基金”，加快形成鼓励两孩、优生优育、面向未来的积极人口政策。

此次建议书也认为，生育制度改革乃大势所趋，一方面，应完善计划生育政策的工作机制，由国家干预转变为家庭和公民个体自由决定，公民有权自主决定生与不生，有权自主决定生育数量、生育时间和生育间隔；另一方面，应强调政府的指导与服务职能，为公众提供在教育、医疗、卫生、就业、保险等领域的优质服务，促进人口长期均衡发展，实现从人口大国走向人口强国的目标。

附：建议书全文：

废止生育审批，实现自主生育

——尽快启动《人口与计划生育法》全面修改的第二次建议

全国人大常委会：

2012年7月我们一批法学学者曾经向贵机构递交了一份请求启动修改《人口与计划生育法》的建议书。时至如今近三年快过去了。中国社会已经发生了较大的变化。十八大以来，新一代党和国家领导人特别强调了要运用法治思维和法治方式解决问题，强调依宪施政和依宪执政。强调要法治国家建设和法治政府建设与法治社会要一体建设，共同推进。我们认为在人口与计划生育领域里要坚决贯彻中央的这一指示和精神。

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》启动的“实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”已满一年。不过，从政策效果看，远低于预期。国务院总理李克强在2015年3月5日的政府工作报告提及的“推进计划生育服务管理改革”，一改往年几乎明确的坚持计划生育基本国策的态度，预示着政府在生育工作中的职能从限制向服务转变。

从促进人口长期均衡发展、建设依法治国与转变政府职能的目标来看，对生育制度进行改革势在必行！我们建议，尽快启动《人口与计划生育法》的全面修改，废除生育审批制度，取消社会抚养费制度，还权于民，实现公民自主生育。

生育率长期走低、人口老龄化日趋严重、后备劳动力严重不足、城市化率不断上升、人口流动更加频繁、独生子女家庭数量巨大并持续增加，已经成为中国人口格局的新常态。我国生育率已有20多年低于实现世代交替所需的更替水平，多年处于世界低生育水平国家行列。据国家统计局最新发布的数据，2014年中国劳动年龄人口连续第三年下降，65岁以上老年人已占总人口十分之一。如果生育数量限制政策不变，少儿人口比例将持续快速下降，老年人口比例将加速上升，总人口年龄结构将全面快速老龄化。尤为关注的是，现行的生育政策造成了大量的“失独家庭”。根据卫生部发布的《2013中国卫生统计年鉴》,我国15岁至30岁年龄段的死亡率至少为90人/10万人（城市为92.62人，农村为159.72人），死亡人数至少为29.5万人，由此估计，目前我国“失独家庭”的数量达上百万之巨，这些家庭承受着制度给他们带来的巨大创伤。

人口是国家的根基与宝贵资源，取消生育数量限制，废除生育审批制度，方能有利于家庭建设,促进人口长期均衡发展,保障经济可持续增长，维护社会和谐稳定。若不尽快对生育政策进行变革，我国人口很快将出现长期、持续、急剧负增长的局面，人口结构将进一步恶化。人口政策越晚调整，后果就越严重。

我国法律确认了公民生育的权利，这在《宪法》、《人口与计划生育法》与《妇女权益保障法》中都有体现。现行《人口与计划生育法》强调控制人口数量、实施生育审批制度，既不符合我国宪法中的人权保护条款，也与行政许可法的有关条款相冲突。生育权的普遍性、道德性和重要性，体现了它作为基本人权的内涵和价值。2004年宪法修正案确认的“国家尊重和保障人权”，为生育权的保护提供了明确的宪法依据。而我国行政许可法第13条规定，凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的，可以不设或者不必设行政许可。生育权体现了个人和家庭的主体性地位，对此设定行政审批不符合法治要求。

生育审批制度亦不符合比例原则，通过强制的手段来限制人口增长，视人口为负担，忽视了人口对经济、社会发展的促进作用。影响生育率的因素，包括人均收入提高、教育普及、妇女地位、社会保障等，却未得到足够的重视。不仅如此，实施了三十多年的生育审批制度扭曲了人口的健康发展，造成了许多的社会悲剧，侵害了家庭与个人的幸福权利，诸如“牵牛扒房”、强制堕胎、与纪律处分挂钩等违法问题不一而足。

因此，确认生育权作为一项基本人权，废除现行的生育审批制度，既体现了宪法尊重人权的基本精神，又能与法治的精神与具体要求相吻合。

计划生育还导致了社会抚养费问题的出现，社会抚养费的征收不仅是对公民生育权的不当限制，也阻碍公民对该项权利的行使。加之，对社会抚养费制度存在着认知不足、性质认定混乱，使得征收主体多头化、对特殊群体征收不力、征收标准不统一、裁量权过大、征收适用程序不明确、执法过程中滥用职权等现象。实施自主生育，取消社会抚养费制度，不仅体现了对生育权作为基本人权的保护，还能防止权力被滥用，避免现行社会抚养费制度实施过程中的不公平和不平等现象。

十八届三中全会决议提到“逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展”。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提到“依法加强和规范公共服务”、“实现公民权利保障法治化”，意味着政府对生育的调控也应遵循法治的原则与精神。以控制人口数量为宗旨的《人口与计划生育法》以及各地《人口与计划生育条例》的有关条款不仅违反了宪法和法律的原则与精神，也不符合社会经济可持续发展的需要。

李克强总理在今年的政府工作报告中亦提出“大道至简，有权不可任性”，还权于民。“推进计划生育服务管理改革”的核心在于转变政府职能，放开对公民的生育限制，提倡公民自主理性生育。我们认为，在完全尊重公民生育权和家庭权利的前提下，以公民的生殖健康权保障为核心，形成生育的利益导向机制，引导公民自由而负责任地进行生育，应当是现行《人口与计划生育法》修改的基本精神。

生育制度改革乃大势所趋，一方面，完善计划生育政策的工作机制，以融合、系统、协调思路取代简单的冲突以及非此即彼的简单选择思路，充分保证公民生育权的实现，公民生育由国家干预转变为家庭和公民个体自由决定，公民有权自主决定生与不生，有权自主决定生育数量、生育时间和生育间隔；另一方面，调整传统的强制干预方式，取消该领域的事前规制手段，转而强调政府的指导与服务职能，为公众提供优质服务，在教育、医疗、卫生、就业、保险等领域促进人口格局与人口长期均衡发展，实现从人口大国走向人口强国的宏伟目标。

人口政策关乎国家的未来，民族的未来，人类的未来，因此人口政策的调整必须着眼于未来。随着2004年人权入宪以及公民人权意识的普遍增强，特别是基于我国人口与社会经济可持续发展的协调，尊重事物发展的客观规律，真正体现“以人为本”、以人的全面发展为核心，我们建议全国人大常委会，尽快启动全面修改《人口与计划生育法》的重要工作。这不仅是建设法治国家、法治政府、法治社会与保障人权的迫切需要，而且也是减少当前计划生育行政管理过程中不合法、不公平现象的迫切要求。

我们强烈建议，尽快修改和完善现行的《人口与计划生育法》，切实尊重和保护公民的生育权，顺利完成人口政策的历史性转型！

发起人

湛中乐 北京大学法学院教授

李建新 北京大学社会学系教授

同意签名者名单：

郭道晖 原《中国法学》总编（法理学）

李步云 中国社科院法学所教授、荣誉学部委员（法理学）

江平 中国政法大学终身教授（民商法学）

姜明安 北京大学法学院教授（行政法学）

张千帆 北京大学法学院教授（宪法学）

沈岿 北京大学法学院教授（行政法学）

白桂梅 北京大学法学院教授（国际法学）

王社坤 北京大学法学院副教授（环境法学）

于安 清华大学公共管理学院教授（行政法学）

何海波 清华大学法学院教授（行政法学）

林嘉 中国人民大学法学院教授（社会法学）

莫于川 中国人民大学法学院教授（行政法学）

张翔 中国人民大学法学院教授（宪法学）

王贵松 中国人民大学法学院副教授（行政法学）

张龑 中国人民大学法学院副教授（法理学）

喻文光 中国人民大学法学院副教授（行政法学）

王旭 中国人民大学法学院副教授（行政法学）

刘莘 中国政法大学法学院教授（行政法学）

何兵 中国政法大学法学院教授（行政法学）

王建勋 中国政法大学法学院教授（宪法学）

王天华 中国政法大学法学院教授（行政法学）

杨伟东 国家行政学院法学部教授（行政法学）

韩春晖 国家行政学院法学部副教授（行政法学）

李洪雷 中国社科院法学研究所研究员（行政法学）

吕艳滨 中国社科院法学研究所副研究员（行政法学）

李霞 中国社科院法学研究所副研究员（行政法学）

朱福惠 厦门大学法学院教授（宪法学）

黄卉 北京航空航天大学法学院副教授（宪法学）

田飞龙 北京航空航天大学法学院副教授（行政法学）

毕洪海 北京航空航天大学法学院副教授（行政法学）

陈征 北京师范大学法学院副教授（宪法学）

毕雁英 国际关系学院法学院教授（行政法学）

孙笑侠 复旦大学法学院教授（法理学）

徐昕 北京理工大学法学院教授（法理学）

葛洪义 浙江大学法学院教授（法理学）

郑春燕 浙江大学法学院副教授（行政法学）

郑磊 浙江大学法学院副教授（宪法学）

姚金菊 北京外国语大学法学院副教授（行政法学）

侯欣一 南开大学法学院教授（法律史学）

宋华琳 南开大学法学院教授（行政法学）

闫尔宝 南开大学法学院教授（行政法学）

顾大松 东南大学法学院副教授（行政法学）

高秦伟 中央财经大学法学院教授（行政法学）

伏创宇 中国青年政治学院法学院讲师（行政法学）

苏宇 中国人民公安大学法学院讲师（行政法学）

郑宁 中国传媒大学政治与法律学院副教授（行政法学）

蔡乐渭 首都师范大学政法学院副教授（行政法学）

李昕 首都师范大学政法学院副教授（行政法学）