《工商行政管理》半月刊：关于全面实施“双随机、一公开”监管的路径、问题和工作重点

      过去，我国的市场监管存在“重审批轻监管”问题，简政放权改革以后，各部门大幅减少审批事项，监管面临巨大压力。为此，国务院下发了《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》，该《意见》全面提出了“先照后证”改革后加强事中事后监管的指导思想、基本原则和目标任务，构建了职责清晰、协同监管、社会共治的事中事后监管新模式，要求普遍推广“双随机、一公开”监管。《国务院关于印发2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点的通知》提出要全面推开“双随机、一公开”监管，要求2016年县级以上政府部门都要拿出“一单、两库、一细则”，随机抽查事项，要达到市场监管部门执法事项的70%以上，其他执法部门行政执法事项的50%以上，2017年力争实现全覆盖。今年的《政府工作报告》再一次强调要实现“双随机、一公开”监管全覆盖。刚刚下发的《国务院办公厅关于开展“放管服”改革专项督查的通知》更是将“双随机、一公开”监管工作的实施情况作为督查内容之一。 

　　“双随机、一公开”监管作为推进政府监管体制改革的重要举措，其初衷在于规范政府执法行为，给各类检查“瘦身”，切实减轻企业负担。推行“双随机、一公开”监管，是国务院推动监管科学性、执法公正性的一项重要举措。为落实国务院的决策部署，工商总局企业监管局在广泛征求总局各司局、直属单位以及各省级工商部门意见的基础上，制定下发了《工商总局关于新形势下推进监管方式改革创新的意见》（以下简称工商总局185号文），对工商系统全面实施“双随机、一公开”监管进行了部署，并形成了《随机抽查事项清单（第一版）》，将直销违法行为、流通领域商品质量、侵害消费者权益行为、拍卖活动资格、公示信息、登记事项、广告违法行为、商标违法行为等12项工商检查事项全部纳入，100%全部实施随机抽查，明确了各检查事项的检查主体、检查依据、检查内容等。 

　　  “双随机、一公开”监管的主要内容  

　　根据工商总局185号文要求，工商部门应当建立“一单、两库、一细则”。 

　　一是建立随机抽查事项清单。在工商总局公布的《清单》基础上，各省工商部门可根据本地实际情况，依法增加本地区随机抽查事项，要在本辖区各地级市工商部门上报抽查事项的基础上，以问题为导向，制定本省年度随机抽查工作计划，并根据工作实际情况进行动态调整，随机抽查事项清单和年度随机抽查工作计划要通过国家企业信用信息公示系统向社会公示。 

　　二是建立检查对象名录库和执法检查人员名录库。各省工商部门应依托国家企业信用信息公示系统建立检查对象名录库。县级以上工商部门应建立执法检查人员名录库，并根据市场主体设立、吊销、注销等情况，执法检查人员变动情况，对名录库实行出入库动态管理。 

　　第三，制定随机抽查工作细则。各地要根据省级工商部门制定的年度抽查工作计划，结合风险程度、检查任务、检查内容、执法力量等因素，从检查对象名录库中随机抽取检查对象。县级工商部门应当综合考虑所辖区域地理环境、人员配备、业务专长、保障水平等客观因素，因地制宜选择人员随机方式。各地应当根据经济社会发展和监管领域实际情况，合理确定随机抽查的比例和频次，并全面实行工商各业务部门的联合抽查，对同一市场主体的多个检查事项应一次性完成。抽查检查结果按照“谁抽查、谁录入，谁查处、谁录入”的原则，通过国家企业信用信息公示系统归公示，随机抽查中发现的问题按照“谁管辖、谁负责”的原则实施后续监管。 

　　 各地的实践经验 

　　各地工商部门按照工商总局185号文的要求，结合自身实践，积极探索“双随机、一公开”监管方式改革，形成了几种有代表性的做法，为下一步全面推开“双随机、一公开”监管积累了经验。 

　　 一是跨部门联合随机抽查。 

　　第一种是大联查模式，如天津、石家庄等地。由工商部门牵头，通过不定向方式确定检查对象，根据经营范围确定参与部门，各部门抽取检查人员组成工作组，对照本部门的随机抽查事项清单，一次性完成对检查对象所涉所有事项的检查。特点是重视制度建设，以政府名义出台规章或规范性文件，参与部门多，检查彻底，能够形成对违法违规者的有效震慑。但该模式检查的行政成本高，风险针对性不强，组织协调的难度大，为迎接检查，企业需付出较高人力成本。 

　　第二种是按领域定向联查模式，如北京市西城区等地。在联席会议机制统筹下，根据对市场监管风险的研判，确定抽查的范围，并明确参与部门及所需抽查事项。各部门随机抽取的执法人员组成与所抽查行业或领域对应的工作小组，开展对企业的检查。特点是抽查范围灵活，风险针对性强，检查效率高，但该模式下，检查对象少，目前还未形成常态化工作机制。 

　　第三种是依托专项整治开展的联查。如厦门等地。采用随机联查的方式制定专项整治工作方案，在特定领域开展跨部门随机抽查，并确定参与部门。通过综合执法平台随机抽取产生检查人员名单和检查对象名单，抽取执法检查人员组成执法检查组，并随机将检查对象分配给相应执法检查组进行检查。随机抽查工作通过综合执法平台组织实施，平台具备组织协调、联动处置、信息采集等功能。特点是针对性和操作性强，组织协调难度低，综合执法平台功能丰富。但检查对象覆盖面窄，目前仅开展了个别领域的抽查，一旦开展其他专项整治需重新制定工作方案，且当不同专项整治需同时开展时，方案间的协调难度大。 

　 　二是工商内部联合随机抽查。  

　　第一种是相对独立模式。以甘肃等地为代表。将抽查工作划分为公示信息抽查和经营行为抽查两大类，并由登记监管条线和其他相关条线分别组织开展。特点是工商部门公示信息抽查与其他经营行为的抽查处于相对独立状态，抽查组织的难度小，但基层的工作量大，企业可能被重复抽查。 

　　第二种是“1+X”模式。以河北为代表。将企业公示信息抽查和经营行为抽查绑定，在进行公示信息抽查的同时，有选择性地开展多项经营行为抽查，并设置检查告知环节，同时对现场检查进行必要指导。特点是流程相对规范，且基层检查难度低，一次可以完成对多个项目的抽查，避免了对同一企业的重复抽查，减轻了企业负担。但风险针对性不强，经营行为抽查的覆盖面有待提高。 

　　 “双随机”抽查目前存在的问题  

　　第一，对“双随机、一公开”监管的认识不到位。一方面，一些地方对“双随机、一公开”监管的定位不清晰。工商总局185号文规定，对抽查事项清单内的监督检查，除投诉举报、大数据监测、转办交办以外，均应通过“双随机”抽查的方式进行。这意味着“双随机”抽查不是可选项，而是必选项。另一方面，完成了“双随机”抽查任务，并非意味着监管已经履职到位，企业再出现问题与己无关。 

　　第二，抽查计划制定不及时。根据工商总局185号文的要求，省级工商部门应当制定年度抽查计划并上报总局。但目前计划上报情况不理想。 

　　第三，各业务条线双随机的整合有待进一步加强。目前大部分地区公示信息的抽查和其他业务条线的抽查尚未有机结合，各地的做法也不一致。 

　　第四，检查标准不完善。针对抽查事项清单中的检查缺乏具体的指引，基层面临文书格式不规范、检查要点不清晰、检查程序不完善等问题。 

　　 下一步工作重点  

　　下一步，工商总局将按照今年3月28日全国企业登记与监管重点工作电视电话会议的部署，要求各地工商部门切实提高认识、加强组织，从规范政府执法行为、减轻企业负担角度出发，加快推进“双随机、一公开”监管工作。 

　　一是明确“双随机、一公开”监管在事中事后监管中的定位。要统一各级工商部门的思想认识，明确“双随机、一公开”是提高监管效率、减少对企业实地检查的一种手段。工商部门对辖区内市场主体的属地监管职责并未改变。对于群众投诉举报的、大数据监测发现的、转办交办的或者工商部门通过其他手段掌握的违法违规线索、案件等，工商部门也要依职权开展核查和处理。 

　　二是进一步完善随机抽查的体制机制。指导各省级工商、市场监管部门结合各地实际和风险分类监管、大数据监管等情况，拿出本省的年度随机抽查工作计划，合理确定随机抽查的比例和频次，并按照工商总局185号文的要求，完善检查对象名录库、执法检查人员名录库和随机抽查工作细则，明确检查要求，制定检查文书格式，规范检查方式、检查要点、检查程序。 

　　三是加强各业务条线抽查工作的融合。指导各地工商部门以企业公示信息抽查为基础，积极整合工商各业务条线的抽查事项，依据年度随机抽查工作计划开展定向、不定向抽查，全面实行工商各业务部门的联合抽查，对同一市场主体的多个检查事项一次完成，有效推动解决检查任性、执法扰民等问题，切实减轻企业负担。同时，鼓励和支持地方工商部门在地方政府的组织协调下，积极探索开展跨部门双随机联合抽查，开拓新思路、新做法，为双随机工作的深入开展积累宝贵的经验。 

　　四是加强“双随机”抽查和风险分类监管、大数据监管的融合。一方面，对基于风险分类监管、大数据监管产生的不同风险类别的市场主体，可通过“双随机”的方式采取差异化的监管措施，对高风险市场主体，可列为监管重点，实行“双随机”定向抽查，增加抽查频次，加大抽查比例；对一般风险市场主体，除以不定向抽查进行监管外，可主要根据投诉举报、转办交办启动执法检查程序；另一方面，将“双随机”抽查结果的持续积累作为风险分类监管、大数据监管的动态即时数据，提高风险分类的科学性、精准性。（文／国家工商总局企业监管局局长  马夫）