关于我省农村宅基地管理制度改革的几点思考

摘 要 ：宅基地产权利益空间一直模糊不清。但随着经济的发展、宅基地价值的不断提升，原先低价值时期松散的产权边界划分，已经越来越难以适应经济社会的发展变化。使用效率低下、农民权利缺乏保障、非法寻租等问题随之凸显，适时、适度改革农村宅基地管理制度，已经成为我国农民进城中需要认真面对的重大问题。本文就我省农村宅基地制度改革提出几点思考。

关键词 ：宅基地；管理；改革

农村宅基地管理制度是我国农村土地制度重要内容。在经济社会快速发展和变化时期，这种农村居民基本居住权利保障制度发挥了重要作用，既可以防范农户可能面临的不确定风险，同时又能让农村剩余劳动力可以放心自由地从农业中解放出来，参与到城镇化进城中。未来二三十年，我国仍将处在城镇化快速发展时期，这种农村的稳定保障机制依然重要，但宅基地管理制度的缺陷也随之凸显，农村宅基地管理制度改革已迫在眉睫。

1 现行宅基地管理制度的缺陷

1.1 村庄集镇规划滞后

我省许多镇村重经济建设，忽视村镇规划建设，缺乏全面规划、协调发展的长远规划，使村镇规划制定迟慢。使村庄向外扩展无序，村内宅基地杂乱无章，乱搭乱建现象比较严重。造成居民点占地面积越来越大，老宅基地闲置越来越多；忽视了对旧宅基地的改造和利用，缺乏统一规划和管理。

1.2 宅基地流转存在法律障碍

我国对农村宅基地流转采取用途限制、方式限制、对象限制及禁止抵押等4个方面进行立法限制。用途上《土地管理法》第63条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租于非农业建设”；方式上《土地管理法》第62条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”；对象上，2004年12月国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》强调：“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”2007年12月国务院办公厅《关于严格执行农村集体建设用地法律和政策的通知》中强调：“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住房或小产权房”“单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发”，2008年1月15日国土资源部《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》再次重提“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住房或小产权房。”抵押上，我国《担保法》第37条规定“耕地、宅基地、自留山、自留地等集体所有的土地使用权不得抵押。”

以上立法极大的限制了宅基地资源的合理流动与配置，造成了许多宅基地被废弃，不能有效利用。

1.3 基层宅基地管理混乱

基层宅基地管理混乱主要表现在管理责任不明确、法律观念淡薄、缺乏行之有效的处罚措施。

管理责任不明确。由于我国农村集经济组织享有对集体资产的占有权、使用权、收益权和处分权，而当下农村基层集体经济组织干部管理水平参差不齐，政治素质和发展经济的能力不一。这些问题将导致农村经济发展受到限制，部分地区还出现村干部严重损害集体利益的行为。在宅基地管理方面重视不够、管理不严，没有严格按照规划和国土部门要求，申请和审批宅基地。由于农村集体经济组织管理人员调整和干部队伍不稳定，对宅基地的管理也没有持续性和统一性，导致管理责任不明确，管理混乱。

法律观念淡薄。在我省部分地区由于传统思想根深蒂固，首先，农村土地集体所有制观念淡薄，不少农民对承包土地存在着“谁耕种、谁所有”的观念，并且认为宅基地是可以祖祖辈辈继承下去的一种私有财产，有的甚至将自己承包的责任田当成私有土地，随意侵占或调换建房。其次，部分地区封建迷信思想依然存在，听信风水先生的胡言乱语，纷纷向村外寻找“风水宝地”建房。特别是富裕起来的农民过分追求宽敞、美观和方便，舍弃老宅破屋，在村外或公路边修建新房，以满足自己摆阔气、高人一等的狭隘心理。

缺乏行之有效的处罚措施。由于土地法律、法规不够完善，国土资源部门又没有强有力的执法手段和措施，如现行《土地管理法》中，没有一条赋予国土资源管理部门对土地违法行为直接实施拆除权和执行权等规定，作为国土资源管理者是在第一时间发现土地违法违规行为，而又无权对土地违法者直接实施强有力的制止措施，使执法错过最佳良机，由于受执法职能的限制，面对违法占地者难以标本兼治。根据《土地管理法》第83条规定:“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止使工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”。如发现违法用地建设者，按照法律程序先下发责令停工通知书，不履行的在下发处罚决定书，不执行处罚决定书的在申请人民法院强制执行，从受理到执行周期过长，且已经形成违法事实，加大了执法难度，如果国土部门在发现违法用地的第一时间强拆，可能形成政府违法、行政不作为等。同样，《土地管理法》对违法违规追究缺乏具体规定，操作性不强，如对超面积如何处置，“一户多宅”如何退出？闲置宅基地如何处置等等。从而导致宅基地管理中的违法违规行为缺乏行之有效的处罚措施。

2 宅基地管理制度改革的几点建议

2.1 建立宅基地有序退出机制

近年来，随着我省城镇化快速推进，大量农业人口迁移到城镇后，农村出现了大量的宅基地及住房闲置，通过建立宅基地有序退出机制，开展宅基地有序退出试点工作，让合法取得形成的“一户多宅”的农民、合法取得宅基地的城镇居民以及已进城就业安居落户的农民以及其他有条件的农户主动放弃现有的宅基地，改变我省新型城镇化工作推进中城镇建设用地与农村宅基地两头增加的不合理现象，通过农村宅基地的调整利用，提高农村土地利用效率。

2.2 建立多元化农村住房保障体系

我国现行宅基地制度是给予农户一处可用于建造房屋的土地，而不是提供可供直接居住的住房，这项保障政策并不能为农户特别是最贫困农民群体提供正真有效的居住保障。随着经济社会发展水平的不断提升，建立多元化的农村住房保障体系，切实提高对农村居住保障的层次和水平，是构建社会主义社会、促进“三农”问题解决的必然要求，也是健全农村宅基地有序退出机制的重要方面。通过一方面鼓励和引导农村集体经济组织兴建集中性农民公寓等变宅基地实物分配为住房实物分配，变宅基地保障为住房保障；二是对于已经在城镇就业且有一定经济基础的农村户籍的农户，引导其迁入城镇或城市居住，促进城镇化的进程，减少对农村宅基地的占有，从根本上解决当前城市化进程中农村居民点面积不减反增的现象。如共青城市开展市镇联动、城乡发展一体化工作后，让部分边远地区的村民逐步“弃地进城”，政府划定安置点实行“统规统建”，将不再新增农村零散的宅基地，并将农民的承包地统一流转，对进城农民通过就业培训机制，引导进城农民多渠道就业。从而达到了在不改变农村集体土地所有制的前提下，逐步实现农民市民化，同时也确保了进城农民生活水平的不断提高。

2.3 探索建立宅基地有偿使用制度

我国现行的无偿使用宅基地制度造成在农村大量占用农地建房，浪费土地现行愈演愈烈，特别是乱占耕地的现象和空心村现象得不到有效遏制，造成耕地作为稀缺资源大量流失。因此，通过探索建立宅基地有偿使用制度，在充分尊重农民意愿的前提下，用经济手段调节宅基地的分配使用，规范农村宅基地特别是闲置宅基地的合理利用，把宅基地有偿使用制度作为农村城镇和农村人口变迁的重要配套政策，实现宅基地的市场化配置，从而保护农村土地资源以及维护集体和农民的土地权益。

2.4 健全宅基地整理、复垦、置换制度

为促进农村宅基地集约利用，控制城乡建设用地规模及有效增加耕地面积，落实耕地总量动态平衡的需要。我省现行政策有“城乡统筹、镇村联动、加快城乡一体化”、“实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策”和“促进农村土地整理和土地复垦”等诸多政策。通过实施宅基地整理、复垦、置换制度，推动农户宅基地有序退出，是我省改变农村地区大量宅基地闲置、低效利用的重要途径。