冰岛：灵活、务实的旅游市场监管体系

一、基本情况

旅行商类型及业务范围

在冰岛，旅行商分为旅游运营商与旅行代理商，各自业务范围不大相同。旅游运营商是指主动或应顾客请求向社会公众以专业化方式组织、提供及销售下列与旅游有关服务的人（自然人或法人），其业务范围包括：（一）组织并销售冰岛国内外的团队与个人旅游，组织旅游、逗留与休闲活动；（二）组织冰岛国内外的会议、展览、论坛以及相关服务；（三）各种形式的轮船、汽车、飞机或火车票务的零售代理业务；（四）休闲活动如骑马旅游、滑雪旅游、漂流旅游及探险旅游等需要专用汽车的旅游；（五）其他旅行与休息活动。

旅行代理商是指以专业化方式主动或应顾客请求组织、提供及销售冰岛国内外团队旅游业务的人（自然人或法人）。旅行代理商的业务范围包括：可以提供由旅游运营商组织的各种与旅行相关的服务，无论这些服务是否属于团队旅游。

监管主体

在冰岛，负责旅行商市场监管的政府部门是冰岛旅游者委员会，隶属于冰岛交通、旅游与通信部。旅游者委员会的主任由交通、旅游与通信部部长任命，任期为5年。旅游者委员会的职员由主任聘任。

根据冰岛《旅游管理法》（2005）的规定，旅游者委员会的职责是：发放执照、业务登记、监管市场，以确保旅游业的运行符合法定要求；与旅游发展、质量控制等相关问题有关的监管；旅游服务的营销与促销工作；部长以部门规章形式赋予的其他职责。

准入制度

冰岛对旅行商业务实行市场准入制度，即要求从事旅游运营商或旅行代理商业务的人必须拥有冰岛旅游者委员会颁发的执照，否则属于非法活动，将受到相应的惩戒。

根据冰岛的旅行商市场准入规定，旅行商分为内资旅行商和外资旅行商，他们都需要获得旅游者管理委员会颁发的执照。

根据冰岛旅游管理法的规定，对于拟进入旅游运营商或旅行代理商市场的内资企业，须符合以下几个方面的条件：主体条件：申请人可以是自然人或法人；居住条件：申请人必须是冰岛的居民；年龄条件：申请人必须年满20岁；资质条件：申请人必须具有法律行为能力，且在过去的4年中，没有从事过违反刑法典、本法（即冰岛旅游管理法）、有限责任公司法、私人有限责任公司法、预订法、年度账簿法、破产法、公共征收法等的犯罪而被判处刑罚，申请人有权处分其不动产，在过去的3年中不曾因从事旅游运营商或旅游代理商义务被撤销执照；保证金条件：申请人除须具备上述条件外，还应在旅游者委员会颁发执照前向其提交已经缴纳相应担保金的确认状，否则不能获得旅游者委员会颁发的执照。

对于拟进入冰岛旅游市场的外资旅行商，该法仅简单地规定了其可以在冰岛开设分支机构，但是应当申请执照，并提供相应的担保金。

不过，冰岛旅游管理法授权旅游者委员会可以决定哪些在冰岛国内开展旅行活动的旅行商不受该法的管辖，即该法规定的市场准入条件对其不予适用。

监管制度

对于在冰岛获得旅行商执照的市场主体而言，其必须将旅行商执照在其营业场所展示，以使社会公众能够识别，同时也便于旅游者委员会监管。同时，旅行商必须将旅游者委员会授权使用的旅行商统一识别标记在其各种广告宣传中使用，包括网站宣传。对于旅行商的营业地点，冰岛旅游管理法要求旅行商的营业场所应为固定地点，并在规定的时间接待社会公众。例外情况是，旅行商的业务如果是借助现代电子通信技术（互联网、电话等），其营业条件必须符合电子商务法及其他电子服务法规定的条件。冰岛旅游管理法允许旅行商开设分支机构，分支机构负责人的条件同上述规定的旅行商负责人的条件一样。

对于所有获得旅行商执照以及被旅游者委员会撤销旅行商执照的主体，冰岛旅游管理法要求旅游者委员会以各种形式（包括网络）向社会公开，以使旅行商受到社会各界的监督。

退出制度

当旅游运营商或旅行代理商执照持有人或其业务负责人处于资不抵债或丧失偿债能力时，其执照应被撤销。如依据冰岛旅游管理法要求旅行代理商缴纳的担保金被取消或未达到该法规定的其他要求时，其执照也应被撤销。

如旅游运营商或旅行代理商执照持有人或其业务负责人不再符合冰岛旅游管理法第9条规定的条件时，其执照应被撤销。旅游运营商或旅行代理商执照持有人或其业务负责人非法使用执照、冰岛旅游者委员会的特许图标或以其他方式违反了冰岛旅游管理法的相关规定时，其执照也应被撤销。

当旅行代理商不符合冰岛旅游管理法第18条关于呈交年度账目与其他数据，以测算其应缴纳的担保金额度的规定时，冰岛旅游者委员会有权撤销其执照。旅游者委员会做出的有关增加担保金数量的决定，旅行代理商必须遵守。在该决定做出1个月后，如旅行代理商拒不执行的，其执照应由旅游者委员会予以撤销。

为了保护旅游运营商或旅行代理商的合法权益，冰岛旅游管理法就旅游者委员会撤销执照等权力的行使设置了相应的告知、说明理由等程序。当旅游者委员会撤销旅游运营商或旅行代理商的执照后，应将该决定通过官方网站及政府公报等形式向社会公告，以免公众上当受骗。

二、担保金制度

根据旅行商业务的特点及其资本构成的特殊性，为了更有效地保护旅游者的合法权益，冰岛旅游管理法要求拟进入旅行商市场的市场主体必须提交相应的担保凭证，否则不得进入旅行商市场。

旅行商设立的担保金制度主要用于下列目的：在团队旅游不能成行时，向旅游者返还其已经交纳的旅游服务费；在旅行代理商停业时，使团队旅游者（无论其在冰岛国内还是国外）顺利返回居住地；旅行商交纳的担保金的数量，应确保旅游者能够依据预先确定的行程安排完成团队旅游。

旅行商可通过以下方式缴纳担保金：在旅游者委员会认定的银行或储蓄银行以冰岛旅游者委员会的名义存入现金，商业银行或储蓄银行签发的保证书，保险公司授权的意外保险单。

在执照有效期内，旅行商应保证上述担保金同时有效。当旅行商执照被依法撤销或停业后，上述保证金的效力应继续保持6个月的效力。

对于旅行商应缴纳的担保金的数量，冰岛旅游管理法做出了比较灵活的规定：旅行商担保金缴纳数量的计算基准有3个，计算结果数量最高的应为法定计算基准：以营业额最高的连续两个月的营业额的60%为计算基准；以营业额最高的连续4个月的营业额的35%为计算基准；以年度总营业额的15%为计算基准；同时，旅行商应缴纳的担保金的数量不应少于100万冰岛克朗（1元人民币约合8克朗）。

为了加强担保金管理，使其落到实处，冰岛旅游管理法授权交通、旅游与通信部部长就旅行代理商的账目与会计制度制定实施细则，以确保能够将旅行代理商的团队业务营业额与其他业务营业额区分开来，同时也为了能够就旅行商应缴纳的担保金进行准确计算。

为了使旅行商担保金制度能够有效地保护旅游者的合法权益，冰岛旅游管理法同时授权旅游者委员会可就旅行商从事高危险性业务或在本法确定的担保金数量显然不能在旅行代理商破产或停业时有效地保护旅游者权益时，有权确定更高的担保金缴纳数额。

对于担保金制度的具体实施，冰岛旅游管理法还做出如下规定：

首先，拟获得旅行代理商执照的申请人应提交详细的计划，计划应包括：业务运行、资金流动账、当年与来年财务状况。该计划应以月为单位分别列明上述内容，每月营业额所需交纳的担保金的数量也应以月为单位分开列明。

冰岛旅游者委员会将就该计划的序言部分进行评估。为了评估该计划，其有权要求旅行商提供合同和其他必要的数据。冰岛旅游者委员会将根据申请人提交的数据对其应当缴纳的担保金数量进行评估，但会首先要求一名特许会计师提供一份报告。

在每年4月30日之前，旅行商应将他们被审计的年度账目和本法规定的其他数据，包括业务年度活动计划日程表呈送给冰岛旅游者委员会。根据上述信息以及特许会计师的报告，冰岛旅游者委员会确定是否改变担保金的数额。

三、特点分析

冰岛旅游管理法对旅行商市场监管制度的规定，有如下特点：

重视保护旅游者权益

其一，冰岛立法机关对进入旅行社市场设置了比较高的门槛，包括旅行社负责人的道德品质、资金实力等多个方面，从入口处把好市场准入关，力求进入旅行社市场、为旅游者提供中介组织服务的市场主体道德上过关、经济上有实力，从而使旅游者权益的保护有了较为现实的基础。

其二，立法机关要求旅行社无论有无执照、执照是否被撤销，旅游者委员会都应向社会公示，防止社会公众上当受骗。

其三，立法机关要求旅行社市场监管主体及时将破坏旅游市场秩序、侵害旅游者权益的旅行社清除出去，防止其造成更大的危害。

其四，对于旅行社处于经营困难状况时，旅游者的权益保护设计了全面、细致的担保金制度，确保旅游者的权益得到维护，旅游市场的风险降到最低。

制度设计灵活、务实

其一，冰岛旅游管理法要求旅行社应在固定营业场所接待社会公众的同时，考虑到了现代科学技术的发展使得旅行社完全可以通过网络为顾客提供旅游中介服务。

其二，冰岛立法机关要求旅行社市场监管机关为旅行社设计一个统一的识别标识，以供旅行社在各种广告宣传场合使用，便于顾客识别，同时也方便监管机关检查监督。同时，冰岛立法机关在旅行社担保金制度方面，允许旅行社通过多种方式缴纳担保金，例如现金、银行担保书、其他担保形式等。尤其是在旅行社担保金的额度计算方面，立法机关设计的步骤、程序保障了这项制度能够落到实处。这些充分体现了冰岛旅游市场监管制度的务实性。