分税制20年：析利弊 谋革新[图]

来源: newpic.jxnews.com.cn

　　本期嘉宾

　　王 乔 江西财经大学校长、教授、博导

　　朱 斌 江西省财政厅副厅长

　　王显和 江西省地税局副局长

　　黄新建 江西省人大常委会经济咨询专家、南昌大学教授、博导

　　李春根 江西财经大学财税与公共管理学院院长、教授、博导

　　主持人： 姚文滨 江西日报主任记者

　　从1994年推出至今，我国分税制改革已经走过了20年，其间我国财政收入快速增长、中央宏观调控能力显著增强，财税格局发生重大改变。可以说，分税制改革是我国改革开放36年来的一大经典之作。

　　与此同时，许多经济、社会问题的产生都与分税制改革相关，比如县乡财政困难、土地财政、地方债务等等。如何科学评判分税制的利弊？如何针对实施中的问题，进一步改革重塑？为此，本期对话邀请五位嘉宾就此进行探讨。

　　分税制促进了财政收入大幅增长，并构建了财政收入稳定增长的机制，增强了中央调控能力，促进了区域间发展的平衡。

　　主持人：分税制改革是新中国成立以来涉及范围最大、调整力度最强、影响最为深远的一次财政体制改革，这项改革的主要内容有哪些？

　　朱斌：这次改革是按照“存量不动、增量调整,逐步提高中央的宏观调控能力，建立合理的财政分配机制”的原则设计的。在原包干体制确定的地方上解和中央补助基本不变、不触动地方既得利益的情况下，结合税制改革，对财政收入增量分配重新进行调整。

　　实行分税制后，财政收入占GDP的比重由1993年的12.3%上升到2013年22.7%，中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22%上升到2013年46.6%。

　　经过分税制体制的几轮调整，我省在实践中已形成了既符合江西省情，又适应社会主义市场经济体制要求的分税制框架。在收入划分上，划定了省级固定收入、省与市县共享收入、市县固定收入等。在支出划分上，科学划定省级支出和市县支出。

　　同时，实施了转移支付制度，主要包括对下体制倾斜政策、对下补助政策、对下奖励激励政策等。

　　王显和：从税收角度来看江西分税制改革，其四项主要内容可以概括为：公平税负，重点围绕建立新型流转税制；统一税法，主要是统一企业所得税和个人所得税制；简化税制，将税改前的30多个税种进行了调整归并；划分税权，划分为中央税、地方税、中央和地方共享税，并组建国税、地税两套税务机构分别征收。

　　主持人：分税制主要涉及中央和地方财政关系，分税制的实施对江西产生了什么影响？取得哪些主要成绩？

　　朱斌：在中央的关心和支持下，我省分税制财政体制改革取得显著成效，体现在以下四个方面：

　　财政收入保持快速增长。2013年，我省财政总收入完成2357.1亿元，是1993年65.7亿元的近36倍；财政总收入占GDP的比重由1993年的9.1%上升到2013年16.4%。

　　财政保障能力明显增强。2013年，全省人均公共财政预算支出7693元，是1993年207元的37倍。省财政通过财政体制让利及向县市倾斜财力，实现了“五个确保”。

　　民生等重大政策得以保障。1998年以来，我省陆续出台了一系列保障措施，保障了民生等重大政策的贯彻落实。

　　财政管理水平不断提升。积极推动与分税制相配套的一系列财税改革，全省财政管理水平不断提升。

　　王显和：从地税工作的角度，改革20年取得的成绩，主要体现在“一个促进，两个明显增强，四个有力提升”。

　　“一个促进”：促进了江西财政收入的持续较快增长，2013年全省地税收入为1087.7亿元，20年来年均增长22.1%，高于同期财政收入3.3%。

　　“两个明显增强”：一是支撑地方财政的实力明显增强。2013年全省地税收入占地方财政收入的比重20年来上升了17.8%。二是服务地方经济社会发展的能力明显增强。20年来，江西各级地税部门主动跟进和策应省委、省政府一系列重大决策部署，有效发挥地方税收在调控经济、调节收入和稳定社会等方面的职能作用，有力促进了发展、推动了改革、保障了民生。

　　“四个有力提升”：有力提升了税收管理质效；有力提升了纳税服务水平；有力提升了干部队伍素质；有力提升了行业文明形象。

　　黄新建：在分税制的基本制度下，江西财政部门近年来着力建设“五型”财政，取得了很好的效果，即：扶持经济增长，构建建设发展型财政；着力改善民生，构建公共型财政；注重统筹协调，构建调控型财政；深化科学理财，构建精细型财政；保障高效服务，构建效能型财政。

　　分税制减弱了省级宏观调控能力，出现了事权与支出责任划分不清、财政优惠政策过多等弊端。

　　主持人：任何问题都有两面性，分税制也不例外。请问分税制还有哪些地方亟待完善？

　　王乔：确实如此，分税制改革实施之初和之后的过程中，涉及到各级政府间的博弈，都不可避免会存在一些问题。尤其是，省以下分税制改革不彻底，分税制财政体制的深化进展缓慢，省地（市）县之间、地方政府之间事权划分仍不明晰，出现本属于省、地（市）政府的基本事权转移给了县乡政府承担的情况。省以下政府之间的财权划分模式存在问题，中央政府集中财力的做法被省、市级政府效仿。

　　在转移支付制度方面，由于计算方法不合理，以致于税收返还的结果是维护地方、特别是财力充裕地区的既得利益，而不是缩小财力差距。

　　朱斌：随着经济社会发展，我省现行财政体制优势在四个方面有所弱化：

　　财政体制与经济发展不相适应。我省现行体制收入划分比较复杂，部分税收未实行彻底的分税制，财政体制与经济发展存在不相适应。

　　省级宏观调控能力减弱。随着近年放权让利，省级财力占全省比重也呈逐年下降趋势，远低于全国及中部其他省份，省级宏观调控能力减弱，影响公共服务均等化和区域间协调发展。

　　事权与支出责任划分不清晰。由于历史原因，我省省以下支出责任划分不是很规范，一定程度上弱化了基本公共服务均等化的公共财政功能。

　　财政优惠政策过多过滥。区域优惠政策过多过滥现象在我省也普遍存在，人为形成的“税收洼地”影响了税制规范和市场公平竞争。

　　王显和：结合地税工作，江西地方财源建设的现状和实际具体表现为：首先，实力不够强，具体表现为“总量偏小，比重偏低”。2012年虽然全省地税收入增幅列全国第二位，但总量列全国第20位。

　　其次，结构不够优，具体表现为“两高一低”。2012年，全省非税收入占财政收入比重高于全国平均比重5.1%，全省“两税”（契税和耕地占用税）占地税收入比重高于全国7.7%。而全省工业增值税占财政收入比重比全国（17.6%）低1.9%。

　　第三，活力不够足。2012年全省财政收入占GDP的比重比全国占比低6.7%，在一定程度上表明地区生产增加值创税能力不够强。

　　分税制财政体制改革的重塑，重点是完善省以下分税制，优化相关分配体制，明确划分省级、地（市）级和县级支出、收入，加强转移支付制度的科学性。

　　主持人：分税制成功实施了20年，应如何改革重塑，助推我国的新一轮改革？

　　王乔：分税制改革重塑必须站在国家治理的高度，重点是完善省以下分税制。

　　具体而言，应健全省以下分税制制度设计，包括省域内居民能够享受到大体均等的基本公共服务，地方各级财政承担的支出责任与其财力来源的大体吻合，激励地方各级发展经济，努力培植财源；优化省以下分税制分配体制，明确划分省级、地（市）级和县级支出、收入，加强转移支付制度的科学性；强化省以下分税制管理机制，促进江西各级政府实现地方公共品的有效供给，建立健全居民偏好显示机制和途径。

　　朱斌：目前，我们正在研究进一步完善我省财政体制改革的四个思路：一是理顺省与市县收入划分，严格按照分税制体制划分省与市县收入，适当增强省级财政宏观调控能力，集中财力办大事；二是合理界定省与市县事权和支出责任，逐步提高一般性转移支付规模及比重，盘活存量资金；三是建立财政激励约束机制，科学设置财政奖励考核指标，鼓励市县做实做大财政“蛋糕”；四是全面清理规范已有的财税优惠政策，规范财税秩序，创造公平的市场竞争环境。

　　王显和：分税制财政体制改革的重塑，应把握好四个方面内容：

　　一是要“确立一个目标”，党的十八届三中全会提出，财政建立科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。

　　二是要“保持两个稳定”，即：稳定税负，实现税收与经济的良性互动；稳定现有中央和地方财力格局的总体格局。

　　三是要“体现三个要求”，即：有利于发展社会主义市场经济，实现税收与经济同步增长；有利于健全中央和地方事权与支出责任相匹配的体制机制，增强税制的内生活力；有利于改进和提升税收征管能力。

　　四是要“突出四个重点”，即：加强税收法治，推进法治中国建设；优化税制结构，充分发挥税收职能；构建地方税体系，提高地方财政自主能力；完善征管体制，加强征管能力建设，全面提升征管质量和效率。

　　李春根：当前我国比较突出的县乡财政困难、土地财政、地方债务沉重等问题，恰恰表明分税制必须进一步改革完善，坚持分税制改革方向不能动摇。

　　下一步，分税制重塑的重点是合理界定“事权与支出责任相适应”，省以下分税制财政体制的改革和完善，在扁平化管理改革思路的指导下，按照“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”的原则，配之以自上而下科学的纵向转移支付制度和必要的横向转移支付和生态补偿制度，逐步过渡到中央、省、市县三级分税分级财政。

　　江西财税工作应进一步助力产业升级、区域升级和开放升级，进一步改善民生，实现绿色崛起。

　　主持人：围绕着省委所提出的“发展升级、小康提速、绿色崛起”战略方针，江西财税部门应如何积极作为？

　　王乔：我省财税部门在加快财政体制改革中，应积极跟进中央转移支付制度改革，完善一般转移支付增长机制，加快省本级转移支付制度改革，提高一般性转移支付比重，优化转移支付结构，重点加大对赣南等原中央苏区、罗霄山脉集中连片特困地区、限制类主体功能区的转移支付，建立转移支付资金科学合理分配机制，促进江西经济社会加快发展。

　　深化预算管理制度改革，应配合中央强化制度约束，细化各类预算编制，建立健全基本数据，提升预算科学性，提高预算监控力度。

　　加强地方税收体系建设，应积极跟进国家资源税改革，争取国家在赣州开展稀土资源税改革试点。积极争取环境保护“费改税”在我省“先行先试”。

　　朱斌：2014年，省财政紧扣省委“十六字”的发展方针，积极发挥财政职能作用，大力支持经济发展，加快推进南昌核心增长极、原中央苏区振兴发展等区域发展建设；整合资金支持我省十大战略新兴产业发展；发挥财政资金杠杆作用，引导社会资金支持企业发展；推动“营改增”试点，落实结构性减税和税收优惠政策。按照“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”的思路，大力实施民生工程。

　　同时，按照“绿色崛起”的要求，着力巩固和提升我省生态优势。细化预算编制，硬化预算约束，盘活财政存量资金，实施资金动态监控，提高资金使用效益。

　　王显和：结合地税工作实际，应立足发展，强化支柱税源。要继续实施重大项目带动战略；保障地方财政收入稳定增长；提升工业税收比重。要转变方式，优化财源结构。大力培育十大战略性新兴产业，加快发展现代服务业，大力发展非公有制经济，提升县域经济发展水平。要主动作为，积极涵养税源。结合江西革命老区、发展新区和生态优势区的特点，为经济发展营造良好税收政策支持环境。要强化管理，促进税源转化，围绕加强地税征管能力建设，提高征管质量和效率。要完善征管机制，改进征管手段，强化征管措施，为地方财政提供有力的税收保障。

　　黄新建：建议我省应着重优化支出结构，切实保障和改善民生；深化财政改革，健全和完善公共财政体系；推进精细化管理，提升财政管理水平；强化队伍建设，增强干部综合素质；发挥财政职能作用，促进构建和谐社会。

　　李春根：按照“经济决定财政，财政反作用于经济”的一般原理，各级政府应始终坚持抓好、抓实大项目，努力培植支柱财源。要着眼于打开市场之“门”、放开权力之“手”，全面激发市场主体活力。

　　江西财税工作应进一步助力产业升级、区域升级和开放升级，进一步改善民生，促进全省小康提速，进一步加强生态文明建设，大力实施“旅游强省”战略，实现绿色崛起。

　　观点碰撞

　　听众： “省直管县”财政体制已在我省大部分县市实施，请问在此体制下如何协调我省各级财政健康有序地发展？

　　朱斌：我省从2005年起，在21个国家扶贫开发工作重点县实行“八个到县、两个不变”的“省直管县”财政体制改革试点，目前全省所有县市都已纳入改革试点范围。试点采取了保持现行既得利益、共同支持县市发展、坚持权责统一、坚持积极稳妥、循序渐进等原则。经过几轮试点，我省县级财政保障能力增强。设区市不再分成县级新增财力，同时省财政加大了对县市的支持力度，对实现全省公共服务均等化、城乡区域协调发展有很强的促进作用。

　　实行省直管县财政体制后，各类对县补助资金由省财政直接拨付到县，提高了财政资金运转效率。县级财政与市级财政享有同等的权限，不需市级环节批准，进一步激发了县域经济的活力。

　　听众：在“营改增”试点不断推开的背景下，我省应如何进一步完善地方税的体系？

　　王显和：随着作为地方税主体税种的营业税改增值税试点工作的全面实施和推进，地方税源明显减少甚至萎缩，迫切需要通过税制改革优化现有地方税种，培育新的地方主体税种，保障地方财政自主能力。

　　应调整地方税结构，营改增后可根据影响地方税基程度，适当调整现有中央税、地方税税种结构和共享税分享比例。如可以考虑适当增加企业所得税中央分享比例，取消个人所得税中央分享比例，将车辆购置税作为地方税种等。

　　应整合现有地方税种，把现行与房地产有关的房产税、城镇土地使用税、土地增值税和土地出让金等税费，整合为统一房地产税，即可培育为地方政府的重要税源，又有利于增强各级地方政府加强房地产市场管理的自觉和责任。

　　应正税清费，开征新税种，大力压缩行政性收费，有效降低非税收入占财政收入比重，加大费改税的力度。

　　还应统筹兼顾中央和地方利益，赋予地方政府适当的税政管理权限。

　　■ 策划：鄢 玫 统筹：王金海 摄影：孙 坚