刍议农民建房难问题及解决对策

　近年来，随着经济社会的不断发展和城镇化建设步伐加快，国家实施一系列强农、惠农政策，农民要求改善住房条件的呼声越来越强烈。一些地方农民建房需求多年得不到解决，继而衍生出“双违”现象治不胜治等一系列社会问题。

　　一、农村建房难的主要表现

　　 用地指标分布不均建房难。 目前，一些地方大力加强中心村规划建设，其目的是进一步节约集约用地，让有限的用地指标得到充分有效管理，并整合农村各种资源以便集中管理使用。但由于该规划立项程度高，实际操作性不强，结果是中心村的蛋糕效应收不到预期的效果，撤并村撤掉的只是周边各村的建房用地指标。这导致大多数撤并村的村民们长期无法通过审批建房。

　　 老屋翻建实施难。 在老屋翻建过程中，房屋的层高、面积及宽度往往比过去有所突破，这打破了原有格局。而由于通风采光、抢险避灾强制性规范方面的要求，审批机关一般会要求申请人与相邻方妥善处理相邻关系并获得准许后方能办理审批手续。但相邻方往往在相邻权的保护方面寸土不让。为此，常常导致邻里失和、老屋难以翻新。

　　 审批手续办理难。 办理建房手续，需村小组、村委会、规划所、国土所、当地乡（镇）政府等一系列部门的签字盖章，程序多、手续烦琐，快的需要三四个月，慢的七八个月还不够。这对于许多农民来说，确实是件“难事”。

　　 违法建房现象多。 当前，农村普遍存在违章建房现象，尤其在城郊、城中村，这种现象更加突出，其主要原因是农民建房的随意性以及建房审批过程中种种条件的限制。农民违章建房突出表现在以下几个方面：一是未批先建，又分为不批就建和边批边建两种情况；二是少批多占；三是一户多宅；四是擅自加层。

　　二、农村建房难的多样原因

　　 村镇建设规划与土地利用总体规划衔接不到位，农民建房用地空间有限。 一些地方的村镇建设规划编制覆盖不全面，多年前编制的村镇建设规划无法适应当前新农村建设要求。另外，村镇建设规划与土地利用总体规划在编制时间上不同步，许多村镇建设规划难以落实，再加上耕地保护红线等刚性约束，使得村镇建设用地空间难以拓展。

集体土地使用权属流转制度不完善，制约农民建房用地供给。 一方面，承包土地使用权属调整难。受政策、利益等诸多因素制约，有些村长期以来土地按自然村管理，大多数村在二轮土地承包时将土地全部承包到户，没有预留专门的农民建房用地。农民要建房，必先办理承包田的“农转用”审批手续，调整发包到户的规划建设留用地，待置换用地难度非常大。另一方面，闲置宅基地整合利用难。由于缺乏可操作的有效政策和措施，自然村村界难打破，村里各小队“队界”难打破，出现“队队硬”，土地无法进行统一调剂，村居点的选址也无法落实，闲置宅基地难以整合利用，盘活利用率低。

用地指标紧张。 农村人口在不断增加，人多地少的矛盾很突出。地方经济建设发展需大量的用地保障，而各省、市下达的建设用地指标原本就很有限，有限的用地指标绝大部分用于保障项目用地，导致农民建房的用地指标非常少，供需矛盾十分突出。

建设规划部门与国土资源管理部门对待违法用地建房的处理方式不同。 在处理农村村民违法占地建房行为时，建设规划等部门基本是以罚代处。而按照《土地管理法》的规定，非法占用土地行为是要停止违法行为，恢复土地原貌，也就是说要拆除处理。这两种不同的处理方式很容易导致一些农村尤其是城乡接合部、城中村的违法占地行为越来越多，农村建房秩序越加混乱，不利于违法占地行为的彻底解决和预防。

农民自身原因。 一是依法用地的法制观念淡薄。二是迷信思想作祟。

三、农民建房问题的对策及建议

村庄建设规划要与土地利用总体规划相衔接。 解决当前的农民建房问题，首先要解决村庄建设规划与土地利用总体规划的衔接问题。没有编制规划的乡镇人民政府要尽快组织实施，在编制过程中要进一步细划村庄建设规划和土地利用总体规划的内容，对每一个村庄的建设用地（包括旧村整理区、新增建设用地区）进行合理划定。已编制好的，对不符合建房用地要求的，抓住机遇予以修编，做好两种规划的衔接工作。

村庄建设规划要与当前农民建房实际需求相结合。 村庄建设规划的编制、修编要符合当地农民的风土人情、传统文化。例如，目前300人以下的村庄不搞村庄规划，农户建房被要求选址在新规划的中心村上。但在偏远村及山区村，生活观念、生活方式传统，农民祖辈生活在赖以生存的承包田旁，如果要他们把住房新建在离承包田很远的新村规划点上，难度较大。除了要打破传统的生活观念外，也不便于农田的管理、经营，这造成农户不愿在规划新址建房。新村建设规划的实现是一个循序渐进的过程，可因地制宜采取逐步实施的政策。建议在考虑农村当地实际情况的基础上，对现行的村庄规划基数300人进行进一步论证和划定。

着重解决新村建设规划启动地块的用地问题。 解决农民建房矛盾，要着重解决新村建设规划启动用地的指标问题。要对村庄新村建设规划中启动地块的用地面积、所需指标进行统计，并抓紧办理该用地的地块审批手续，解决好用地指标问题。

简化建房审批手续，严格建房审批条件，规范农民建房收费。 可参照县行政服务中心模式，在各乡镇建立土地、规划等部门联合办公的农民建房服务中心，实行一站式受理、一条龙服务。服务中心建立定期研究审批制度，这样可以提高办事效率，缩短办理时限，增强审批的透明度。服务中心受理申请时，要严格审查农民建房条件，按照“一户一宅”要求，鼓励拆旧建新和优先利用村内空闲地建房，把好审批关。同时，按省市有关规定，规范农民建房收费行为，切实减轻农民建房负担。

加大政策宣传力度。 要深入农村广泛宣传国土资源管理法律法规知识，特别是要加大宣传涉及农民建房方面的法律法规知识，让农民了解实施村庄规划对于节约集约利用土地、提高基础设施的共享性、改变农村陈旧落后面貌的重大意义。通过法律法规宣传，进一步加强农民建房法制观念，提高依法用地意识，真正做到依法依规用地，杜绝违法用地。

总之，要切实解决农民建房难的问题，要加强制度建设和创新，长抓不懈。