南方日报:城市发展不能继续“摊大饼”了

05.06.2015  12:50
原标题:南方日报:城市发展不能继续“摊大饼”了

  去年7月,国土资源部、住房和城乡建设部共同确定北京、上海、广州、深圳等14个城市开展划定城市开发边界试点工作。目前,试点工作已取得初步成效,相关划界原则和方法已基本确定,下一步将争取全国600多个城市最终都能够把开发边界划定下来。

  “要实行最严格的耕地保护制度,依法依规做好耕地占补平衡,规范有序推进农村土地流转,像保护大熊猫一样保护耕地。”习近平总书记近日对耕地保护工作作出重要指示,彰显了中央坚决守住耕地红线和基本农田红线的决心。人多地少是我国的基本国情。第二次全国土地调查结果显示,我国实有耕地20.27亿亩,但扣除难以稳定利用、重中度污染及沉降塌陷等耕地,实际能够长期稳定利用的也就18亿亩多。与此同时,还有一个必须正视的现实挑战,那就是目前我国一些城市规划建设用地与优质耕地重叠度高,大中城市周边有不少优质耕地未划为永久基本农田,城市发展占用优质耕地的现象比较突出。因此,必须尽快划定城市开发边界,遏制城市无极限向外扩张。由此确立的城市开发边界红线,连同基本农田数量红线和生态红线,将成为未来耕地保护和城市发展不可逾越的“三条红线”。

  近20年来,我国土地城镇化明显快于人口城镇化,各地“摊大饼”式发展趋势明显。即便是有耕地占补平衡这一补救政策,但不少地方在耕地占补平衡中占多补少、占优补劣、占近补远、占水田补旱地;一些地方重数量轻质量,圈占城边高产农田,又到远处建农田,导致耕地质量出现亏空。这是我国耕地保护面临的严峻形势,倘若不及时划定城市开发边界,那么城镇周边的耕地很有可能被钢筋水泥一圈一圈“吃掉”,并且不要忘记这些耕地多是长期形成的高产田。正是基于这样清醒的认识,2013年底召开的中央城镇化工作会议明确应对城市自身增长作出限制,强调“不是每个城镇都要长成巨人”,并将城市规划由扩张性规划向限定城市边界规划转变。随后,国土资源部、住房和城乡建设部、农业部决定从大城市开始划定城市开发边界和永久基本农田,并逐步扩展到全国600个城市。

  划定城市开发边界,即根据地形地貌、自然生态、环境容量和基本农田等因素划定的、可进行城市开发和禁止进行城市开发建设区域的空间界限。简单说,就是允许城市建设用地扩展的最大边界。这是一项对地方政府影响比较大的决策。“城市开发边界”一旦划定,城市规模即形成了物理意义上的边界,对于超出边界的用地,作为全国土地工作和新增建设用地的主管部门,国土资源部将不予审批。这意味着对地方政府十分熟悉的“土地换发展”模式,将被终结。这是城市转型发展、提高城镇化质量必须作出的选择,既可以倒逼城市集约用地,避免城市边界无序蔓延、城市规模不断扩大给生态和社会治理带来的巨大压力;又可以保护耕地,把山水自然、自然生态这样一些自然本底守住,对于生态文明建设意义重大。从一定意义上说,把城市开发边界明确下来,会成为新型城镇化发展的一个新动力。

  无论是为耕地保护考虑,还是城市转型发展所需,抑或生态文明建设要求,城市发展都不能继续“摊大饼”了。未来,城市建设必须跳出去,搞串联式、组团式、卫星城式发展,这不仅可以提高城市发展质量,还能有效遏制“大城市病”。