关于破解古村落农民建房“一户一宅”瓶颈的探讨

  近年来，随着婺源旅游产业的快速发展和国家惠农政策的不断落实，农民收入明显增加，农民生活不断富裕，农民新建和改建房屋的愿望日益强烈，导致不少古民居被损毁拆除，古村落遭到一定程度上的破坏，加之农村盘根错节的宗族、家族及姻亲关系，一户多宅和古宅多户所有的现象较为普遍。如何做到既能保护古村落资源，又能改善村民居住条件，成为摆在大家面前的一道难题。

该县县委政府高度重视古村落保护和农民建房管理工作，成立了以分管副县长为组长，国土、规划、城管、旅游、文物等单位主要负责人为成员的古村落村民建房管理领导小组，实行古村落农民建房联审联批制度，同时每年都会多次召开农民建房专项工作会议。今年，县委政府主要领导上任以来，多次深入江湾镇汪口村、篁岭村和秋口镇李坑村等地开展古村落农民建房调研活动。为认真贯彻执行好农民建房“一户一宅”政策，深入推进该县古村落保护和徽州文化生态保护实验区工作，加快实现“建设一个最美、打造两个第一”的宏伟目标，我局结合部门职能和工作实际情况，开展了破解古村落农民建房“一户一宅”瓶颈的调研活动。

一、深入了解，全面把握该县古村落保护发展现状

婺源古村落是当今中国古建筑保存最多、最完好的地方之一，是一颗镶嵌在赣浙皖三省交界处的绿色明珠。全县国土面积2967平方公里，下辖18个乡（镇、街道、园区）、198个村（居）委会，总人口36.4万。境内古建筑遍布乡野，多为明清时期所修建，粹集了明清两代官宦、商贾和百姓宅第的精华。目前该县共拥有国家级历史文化名村5个、省级历史文明名村13个、全国民俗文化村12个、中国传统村落15个、国家重点文物保护单位5处16个点，明清两代古建筑4500余幢。因为保护得力，古老的村落与优美的生态铺展出一幅幅青山秀水、粉墙黛瓦的山水画卷，为该县赢得了“中国最美的乡村”的美誉。先后被列为中国旅游强县、徽州文化生态保护实验区、全国旅游标准化示范县、全国休闲农业与乡村旅游示范县、中国生态旅游大县、国家级文化与生态旅游县、全国低碳旅游实验区、国家乡村旅游度假实验区等荣誉。

近年来，县委政府从落实科学发展观着手，正确处理好开发与保护、眼前利益与长远利益之间的关系，突出“生态文明建设”和“绿色崛起”主题，结合县域发展实际，提出了“建设一个最美，打造两个第一”的宏伟目标，逐步探索并形成了“以开发带动保护，以保护促进开发”的古村落保护模式。在实现旅游经济持续增长的同时，打造、传承“古色古香的城乡徽建风貌”的独特旅游资源，把全县三千平方公里作为一个徽派建筑大观园来规划、建设和管理。

二、结合法律政策和该县实际情况，认真分析古村落农民建房“一户一宅”政策难以严格执行的原因

（一）法律法规未对“一户”概念作出明确的界定标准

《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”第四款规定：“农村村民出卖、出租房屋后，再申请宅基地的，不予批准。”在查阅了大量法律法规和典籍之后，仍未找到有对“一户”概念的明确解释。而现实生活和工作中对“一户”概念存在两种解释，一种认为“一户”是指在同一户口簿上的人员，另一种认为“一户”是指居住生活在一起的人。由于法律法规未对其作出明确界定，导致标准难以统一，各地在贯彻执行“一户一宅”政策时，有的以一本户口簿为“一户”，有的则以居住在一起的人为“一户”。

（二） “一户一宅”政策与该县农村实际情况不符

《江西省实施〈土地管理法〉办法》第四十一条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，凡地少人多的地方，住房用地必须从严控制，标准就低不就高。”第五十六条规定：“本办法所称宅基地，是指农村村民的住房、厨房、厕所、禽畜舍等辅助用房，以及庭院、天井等用地。”这两条规定的立法目的是为了节约集约用地，但与该县农村实际情况不相符。一是该县古村落众多，拥有的国家级和省级历史文化名村居全省之首，如江湾镇汪口村、沱川乡理坑村等。但由于古村内复杂的宗族、家族及姻亲等关系，存在一处古宅由几人甚至十几人共同所有的情况。如果严格按照“一户一宅”政策，这些共同拥有古宅的人均不符合申请建房的条件。古宅不能拆，新屋不能建，长此以往必然会滋生违法占地违规建房行为；二是该县是江南典型的山区县，素有“八分半山一分田，半分水路和庄园”之称，部分古村落坐落在山顶或山腰上，村内“地无三尺平”情况较多，适合农民建房的平地极少，（如江湾镇篁岭村、溪头乡龙池汰村等村），不可能将主屋与厕所、禽畜舍等辅助用房建在一起，甚至主屋与厨房都没办法建在一起，加上继承祖宗的遗留下来的部分古宅，一户家庭在村内有两三处用房现象较为普遍。

三、念好“疏”、“堵”、“控”三字诀，严格执行“一户一宅”政策，以强化农民建房用地服务与管理工作为突破口，深入推进古村落保护工作

受以上多种因素影响，导致该县农村特别是古村落内一户多宅、少批多建、古宅多户所有等现象较为普遍，古村落农民建房“一户一宅”政策难以严格执行。该县从念好“疏”、“堵”、“控”三字诀着手，严格执行“一户一宅”政策，以强化农民建房用地服务与管理为突破口，深入推进古村落保护工作。

（一）念好“疏”字诀，抓服务惠民生。 一是注重宣传引导。充分利用“4·22”地球日、“6·25”全国土地日等主题宣传活动，通过开辟宣传栏、设立咨询台、发放宣传资料、悬挂横幅等方式，对农民建房用地相关法规知识进行广泛宣传，使广大群众树立“建房先审批，违建必拆除”的法律意识，营造严格执行农民建房“一户一宅”政策的良好氛围；二是注重规划引领。近年来，我局先后对全县18个乡（镇、街道、园区）进行了全面调查摸底，在符合土地利用总体规划的基础上，预留了方便群众生产、生活的新村安置用地，大力推广农村住宅小区和“村外村”模式，引导村民集中连片居住。经过几年发展，逐步形成了多个别具特色的乡村徽派建筑住宅新区。此举既保护了古村落资源，又改善了农民居住条件，推进了社会主义新农村和新型城镇化建设步伐；三是注重用地保障。每年该县都会安排不少于新增建设用地计划下达总数的8%用于农民建房用地，分县域规划区、景区景点和古村落保护区三线，对不足部分实行台帐式消化管理，极大方便了农民建房管理，切实满足了农民建房用地需求。2011年以来，全县共报批农民建房用地16个批次，报批土地面积1618亩，其中纳入台账式管理435亩，有效地缓解了农民建房用地指标紧张的局面。

（二）念好“堵”字诀，严执法正风气。 一是严格执行部门联审联批制度。为切实加强和改进古村落保护和农民建房管理工作，县政府成立了以分管副县长为组长，国土、规划、城管、旅游、文物等单位主要负责人为成员的古村落村民建房管理领导小组，负责初审古建筑维修方案和新建筑改造方案，初步鉴定申请拆除的古建筑，组织相关部门实地考察古村落中新建房屋的位置、用地、建筑面积等情况，审批古村落新建设房屋的图纸、违规建筑整治等，有效防止出现管理的“漏洞”和“真空”；二是加强动态巡查。充分发挥基层国土所的桥头堡作用，扎实做好古村落农民建房用地申请的受理、测量和动态巡查等工作，严格执行“一户一宅”政策，同时强化国土资源违法案件立案查处，做到对农民建房违法行为早发现、早制止。2011以来，国土资源动态巡查共发现农民建房违法违规用地行为295起，其中现场制止248起，立案查处38起，联合拆除9起；三是开展“亮剑”行动。2011年以来，先后在全县范围内开展了农村违法违规建房清理、“小产权房”清理等专项整治行动，有效打击了非法占用土地建房的违法违规行为，进一步规范全县农民建房管理秩序，形成了“用地要依法，依法有地用”的良好氛围。

（三）念好“控”字诀，抓制度重联动。 一是完善规章制度。县委、县政府高度重视古村落农民建房管理工作，在充分调研和征求群众意见的基础上，研究制定农民建房“一户一宅”政策工作意见，先后印发了《婺源县主要公路沿线、历史文化名村建设管理暂行办法》、《关于进一步加强古村落村民建房管理工作的通知》等一系例强化古村落农民建房管理的文件。我局结合工作实际，制定了《关于进一步规范农民建房用地审批和收费管理的通知》、《婺源县国土局农民建房用地会审制度》等文件，进一步强化农民建房“一户一宅”政策执行及农民建房用地服务与管理，不断规范审批流程，方便群众办事；二是强调部门联动。国土、公安、城管、规划、电力及乡（镇、街道、园区）等部门严格执行《婺源县“三级联动”防控违法用地违章暂行办法》，通过联席会议、联合执法等方式，充分发挥“三级联动”在管控违法占地违章建设中的作用。

四、古村落农民建房“一户一宅”瓶颈的解决对策

古村落保护和农民建房管理工作事关重大、涉及面广、关系复杂，并非一朝一夕能做好的，需要全社会、各部门的共同努力。我局在认真总结近年来农民建房管理工作和深入农村一线开展调研的基础上，结合部门职能，提出以下几点解决对策：

（一）加大宣传力度，营造保护古村落和贯彻执行农民建房“一户一宅”的良好氛围。 充分利用“4·22”世界地球日、“6·25”全国土地日等主题宣传活动，通过设立咨询台、发放宣传资料、悬挂横幅等方式，加强对古村落保护、农民建房用地管理、“一户一宅”政策等法律法规政策的宣传。

（二）严格执行古村落保护规划，严禁擅自改、扩、新建行为。 在有条件的情况下，尽可能对古村落实行整体保护措施，保持和延续其传统格局和历史风貌，不得改变与其相互依存的自然景观和人文环境，严禁村民擅自在古村落保护区内改建、新建、扩建房屋。

（三）预留新村建房用地，切实解决农民建房用地需求。 充分利用古村落周边的荒地、未利用地等，在符合土地利用总体规划、镇村建设规划，并征求村民集体意见的基础上，选出一块新村安置用地，由村委会对土地实行统一征用、统一规划、统一设计、统一基础设施建设、统一安排，向建房户以成本价收取开发费用，基础设施建成后，由县财政给予适当补贴。

（四）鼓励全社会共同参与保护，进一步规范古村落宅基地流转。 一是坚持“政府扶持、项目争取、部门支持、民间资金和村民投资相结合”的原则，全方位多渠道整合资金，加大保护与开发的力度,鼓励全社会共同参与古村落保护工作；二是国土、规划等部门在新村安置地的选址、设计、报批等环节上给予大力支持的同时，严格执行“一户一宅”政策，加强古村落农民建房管理；三是鼓励发展民宿产业，允许村民将古宅出租给有实力的公司或自然人进行投资经营，村民凭出租合同可在新村申请宅基地建房；四是旅游部门对村民古宅进行收购保护，将集体土地变为国有土地，进行出让，村民可凭收购协议在新村申请宅基地建房；五是对既不出租也不同意收购的古宅，由现有产权人向村委会提出建房申请，并书面提交关于房屋倒塌后，原宅基地退回村集体经济组织的承诺。对擅自出卖、出租房屋的村民，不得批准其建房申请。

（五）加强动态巡查，严厉打击农民建房违法用地行为。 充分发挥乡镇、村及相关部门职能作用，严格落实动态巡查责任制，不断加强古村落农民建房审批和日常监管，做到早发现、早制止、早处理，确保“一户一宅”政策严格贯彻执行。