“民告官”案数量增多凸显法治建设提速

前不久，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了修改行政诉讼法的决定，完成了这部法律自施行以来的首次修改。

1990年10月1日,行政诉讼法开始施行。这部法律的实施，被认为是依法行政的里程碑。在法律实施后的20余年间，一批行政诉讼案件进入人民法院，“民告官”逐渐成为常态。

记者梳理近年来的行政诉讼案件发现,行政诉讼案件数量不断增多，行政诉讼日益成为群众维护自身权益、监督行政机关权力运行的法律利器。

行政诉讼数量相对增多

原本1500万元可以完成的采购，最后却以3000万元高价成交。因不满当地政府采购文化设备时设置价格下限、“买高不买低”等做法，湖南省长沙市海韵贸易有限公司一纸诉状，将湖南省文化厅、财政厅、省直机关事务局3个厅局级单位同时告上法庭。

2011年9月29日,长沙市天心区人民法院一审判决认为，为保证产品质量，采购人在招标文件中规定产品单价的上下限,法律法规无禁止性规定，并无不妥；海韵公司没有在知道其权利遭受侵害之日起7个工作日内提出质疑，超出了政府采购法规定的期限，湖南省财政厅对投诉事项不予认定并无不妥。

对于一审判决，长沙市海韵贸易有限公司认为，公司就采购文件提起质疑和投诉并未超过期限；采购人在招标文件中规定产品单价的上下限不合法，一审认定并无不妥是错误的。为此，海韵公司在有效上诉期限内向长沙市中级人民法院提出了上诉,请求对一审判决予以改判。

2012年11月13日,长沙市中级人民法院下发了二审判决，认为上诉人的各项上诉理由均不能成立，一审判决事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法,应予维持。

这起诉讼被称为“史上最牛民告官案”。同在2012年，另一起由乌木引发的“民告官”案进入诉讼程序。

自四川省彭州市通济镇麻柳村出现乌木以来，乌木的归属一直存在争议。村民吴高亮因此将镇政府诉至法院。

2013年6月15日，吴高亮、吴高惠诉彭州市通济镇人民政府“乌木”行政纠纷上诉一案,由四川省高级人民法院宣判。四川省高院认为，因此案所涉乌木并非由吴高惠发现、发掘，亦非在吴高惠的承包地内发掘，因此，吴高惠与被诉具体行政行为不存在法律上的利害关系，其不具有本案原告主体资格。一审法院对吴高惠的起诉裁定予以驳回，并无不当。吴高惠称乌木在其承包地内发掘，其是此案原告的上诉理由不成立，法院不予支持。

记者发现，近年来,除了备受关注的“史上最牛民告官案”、彭州乌木案外，还出现了不少行政诉讼。北京大学法学院教授姜明安认为，近年来,行政诉讼数量相对上升。

这样的判断在一些法院的调研中也有体现。

今年7月，广西壮族自治区防城港市中级人民法院发布2013年全市行政案件司法审查情况报告。报告显示，2013年,防城港市行政诉讼案件呈现收案数上升的基本态势。2013年,防城港市法院共新收一审行政案件95件，较2012年度的63件增加32件,增加了50.79％。

今年8月，北京市高级人民法院首次发表行政诉讼白皮书。白皮书显示，2013年北京全市法院受理各类行政案件数量大幅增长，首次突破万件,总量达10435件，同比上升20.5％。

“近年来,行政诉讼案件呈稳步上升趋势。”中国社会科学院法学所研究员周汉华在接受《法制日报》记者采访时说，尽管行政诉讼数量在所有诉讼种类中不高，但就行政诉讼本身而言，其数量在增加。

周汉华认为，行政诉讼数量相对上升的原因在三方面：群众维权意识提高；最高人民法院出台一系列措施推动行政诉讼；在全面推进依法治国的背景下，政府部门当被告的抵触情绪逐步减少。

“民告官”多涉信息公开

2012年10月17日，北京市第一中级人民法院作出一审判决，要求原卫生部于法定期限内对河南消费者赵正军提出的政府信息公开予以重新答复。此前，赵正军要求原卫生部公开生乳新国标制定会议纪要被拒后，对原卫生部提起了行政诉讼。

赵正军提起行政诉讼,源于近年来时有发生的乳制品质量问题。2011年12月，赵正军向原卫生部提出申请，要求公布生乳标准的起草单位和起草人、生乳标准的会议纪要等六项政府信息资料。

在申请多次后，原卫生部作出“不予公开”的答复。

“第一次，卫生部答复说我申请格式不对， 请填写规范的公开申请表 ；第二次，我按他们的格式重新填写后，又被要求按照一事一申请的原则， 每个问题重新提交申请 。”赵正军说，第三次单独提出了生乳标准会议纪要的信息公开申请,却最终得到了“会议纪要不属于卫生部政府信息公开范围”的答复。

2012年2月16日，赵正军向北京市一中院提起诉讼,请求撤销原卫生部的信息公开告知书，并判令其公开生乳新国标制定会议纪要等。北京市一中院于10月17日作出判决：撤销原卫生部1月20日作出的《非本机关政府信息告知书》，原卫生部须于法定期限内对原告的政府信息公开申请予以重新答复。

此案并非赵正军第一次起诉原卫生部。2011年5月，赵正军曾因申请要求公开《预包装食品标签标准》制定过程的相关信息遭拒，而将原卫生部起诉至法院。同年11月,法院判令原卫生部针对赵正军的复议申请作出复议决定，案件受理费由卫生部承担。

梳理案件不难发现，近年来涉及信息公开的行政诉讼不少。

以中华环保联合会提起的我国第一例环境信息公开公益诉讼案件为例,负责此次案件的中华环保联合会法律中心督察诉讼部部长马勇称，“这次案件将为以后的环境信息公开提供参考依据”。

2011年10月12日，中华环保联合会诉贵州好一多乳业股份有限公司水污染侵权。出于搜集证据的需要，联合会向企业所在的修文县环保局提交了政府信息公开申请,请求公开被告公司排污许可证、排污口数量和位置等信息，但一直没得到相关答复。于是，联合会向清镇市人民法院环保法庭提起环境信息公开公益诉讼。

最终，法院判定原告中华环保联合会胜诉,根据法庭判决，修文县环保局须对信息公开申请作出答复，并按原告要求公开相关信息。

另一件备受关注的由信息公开引发的行政诉讼案例当属杨金柱状告原铁道部一案。

2010年11月，杨金柱在乘坐火车时发现,他的动车二等票所对应的座位竟在餐车车厢。为弄清楚这是怎么回事，杨金柱给原铁道部写信要求信息公开，但得到的答复却是他所申请的内容并非在政府公开信息范围。为此，这个来自江苏的普通职员决定起诉原铁道部。

2011年7月,法院作出判决，责令被告在判决生效后15日内，对杨金柱于2010年11月5日申请的内容依法作出答复。

中国人民大学法学院教授杨建顺认为，因申请政府信息公开引发的诉讼,在行政诉讼数量中占比不少。

周汉华也认为，在近年来的行政诉讼中，最核心的是信息公开。可以说,大部分行政诉讼都是因信息公开而起，因信息公开引发的复议、诉讼是行政诉讼中最重要的一块，“信息公开推动了行政诉讼”。

行政诉讼折射执法水平

四川籍农民工张克兵从内蒙古自治区乌海市一家公司买了一辆汽车，不料这辆车竟是国家淘汰的汽车。张克兵因此遭受巨额损失。为维护自己的权益，张克兵向当地工商机关投诉要求查处淘汰车。然而，等了近一年的时间，张克兵仍未见到工商局的处罚决定。一气之下，张克兵将乌海市工商局告上了法庭。2011年9月，乌海市海勃湾区人民法院依法作出判决：工商局在判决生效后应“限期作为”。

在河南省，也有这样一起案件。在乡政府工作了25年后退休,拿到的退休证却显示工龄只有15年。河南省南召县退休人员师德祥为此与当地人力资源和社会保障局打起了官司。2011年8月,南召县人保局执行了法院判决，给师德祥重发了工龄为25年的退休证。

《法制日报》记者梳理案件发现,在行政诉讼中，除了因申请政府信息公开引发的诉讼，其余的诉讼多集中在民生领域的行政执法行为争议上。

对诉讼事由，杨建顺作了进一步分析：多涉及土地征收拆迁领域及城管执法。

这样的分析得到了司法实践的印证：今年7月3日，山东省高级人民法院发布2013年全省法院行政审判工作白皮书。白皮书显示，败诉率较高的行政管理领域是拆迁、房屋登记、土地、工商、劳动保障等；2013年，北京市法院有近三分之一的行政案件是通过协调、和解得到了妥善解决，这一部分主要集中于房屋征收、拆迁、劳动和社会保障等行政管理领域，占50％。

周汉华认为，行政诉讼反映了当前一些地方的依法行政水平，也就是说执法不严、违法不究等情况仍然大量存在。

姜明安将此类情形的缘由归结为：一些地方没有正确处理改革发展与法治之间的关系，为追求政绩而忽视依法行政。

党的十八届四中全会对严格执法提出了更具体而明确的要求,尤其将法治建设纳入政绩考核指标体系。可以预见，政府部门依法行政水平将得到提高。与此同时，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了修改行政诉讼法的决定，其中对行政诉讼的立案范围作了更明确的规定，对审理、执行中的一些难题也给出了解决办法。

在这样的背景下,行政诉讼将会出现哪些变化？

对此，姜明安认为，行政诉讼从属于依法治国大的框架,会受到各项制度、机制改革的影响。行政诉讼的发展与法治大环境分不开。

在杨建顺看来,行政诉讼法修改后，行政诉讼将会有大的发展，但这是一个循序渐进的过程，不会出现井喷之势。另一方面,行政诉讼并不是越多越好，因为很多行政争议纠纷应该在行政过程中得到解决，而不是全部出现在法院。四中全会的决定进一步完善了行政监督、行政救济机制，这些要求的落实，可以让行政争议在行政执法过程中得到解决。（余飞）