噪声防治成为城市管理难题 修法正当其时
商海春绘(新华社发)
噪声防治成为城市管理中的难题
噪声污染“无人能管”吗(法眼)
本报记者 彭 波
窗外建筑工地轰轰的施工声、隔壁邻居家嗡嗡的装修电钻声、楼下店铺嘹亮的大喇叭、广场上欢快的舞曲声……城市生活中，无处不在的噪声似乎成了人们无法摆脱的苦恼，因为噪声而引发的民间矛盾也频频见诸媒体。
很多人都在思考：噪声，这个城市管理中的难题，该如何破解？
投 诉
麻烦、伤感情不说，还未必能解决问题
甘肃省兰州市的张先生国庆节搬进了新家，满怀希望开始新的生活，却被不绝于耳的噪声击得粉碎。“隔壁邻居家装修的电钻声、敲墙声从早上6点就开始响个不停，一直响到凌晨1点多才罢休。我本来就有神经衰弱的毛病，被闹得几乎整晚都睡不着。我曾交涉过几次，也找过小区物业，但人家根本不当回事，说装修就是这样。”熬了一个多月，本以为苦日子就要熬出头的张先生却没有料到，隔壁家装修接近尾声了，但楼上的装修又要开始了……
张先生的遭遇并不是孤例。笔者对周围近100位亲朋好友做了一个小型调查，结果发现，虽然调查对象来自不同地区、有着截然不同的生活环境，但几乎都遭遇过噪声的困扰。其中，有30%左右的人曾经或正在噪声中生活超过两个月时间，直至“习以为常”。由此可见，噪声，作为城市生活的附属品，正在“广泛而持久”地影响着人们的生活。
什么是噪声污染？按照《中华人民共和国环境噪声污染防治法》的规定，环境噪声是指在工业生产、建筑施工、交通运输和社会生活中所产生的干扰周围生活环境的声音。而环境噪声污染，则是指所产生的环境噪声超过国家规定的环境噪声排放标准，并干扰他人正常生活、工作和学习的现象。按照我国的城市环境噪声标准，居民区一般为白天55分贝、夜间45分贝，这相当于人们一般交谈时的音量。而在装修中，最主要的噪音是电锯和电钻所产生的高频音，最高在80至90分贝以上，即使经过墙壁的隔音仍能达到60分贝以上。长期呆在这种环境下，不仅会使人心情烦躁，损害听力，而且还会导致心理疾病。
然而，面对噪声，公众却往往只能“干瞪眼”。“大家装修不可能不用电钻、电锯，我家装修也得用这些东西。所以只好自己调整，尽量降低噪声的影响。实在觉得受不了了，我才会去找邻居说说。”重庆市沙坪坝区被装修噪声困扰了一个多月的陈女士说，“一般碰到这种事情，要么跟邻居协商，要么就找物业公司帮忙协调。这么点小事，又是隔壁邻居，实在犯不上找政府部门投诉，麻烦、伤感情不说，还未必能解决问题。”
处 罚
检测数据复杂，不足以作为证据
社会公众在遭遇噪声困扰的时候，要么选择默默忍受，要么选择私下协商，很少有人知道我国针对噪声污染还专门出台了一部法律——1996年通过、1997年3月1日正式施行的《中华人民共和国环境噪声污染防治法》。按照法律规定，环保部门承担着对噪声污染防治实施统一监督管理的职责。然而，在实际生活中，噪声往往被细分为工业噪声、交通运输噪声、建筑施工噪声、社会生活噪声等。因此，在具体实践中，还需要城市规划、文化、工商、城管、公安甚至港务等多个部门的协调配合。
事实上，各地对于噪声污染防治的管理部门规定不尽相同。比如，以商家使用高音喇叭为例，重庆市将这种行为交由公安机关进行查处；湖北武汉市则将查处权力赋予了城市综合管理主管部门。既要明白噪音污染的具体种类，又要知道负责管理该类噪声的政府主管部门，这显然增加了社会公众投诉的难度。“由于在法律上并没有建立环保、城管、公安等各部门之间的权力协调机制，也没有明确各部门间权力运行的界限，因此，老百姓很难搞清楚哪个部门应当对哪种噪声污染负责，出了问题该向谁投诉、找谁解决。一旦发生部门之间相互推诿或者工作懈怠，也很难追究责任，容易出现选择执法、扭曲执法、越权执法、懈怠执法等现象。”中国环境资源法学研究会副会长吕忠梅表示。
面对噪声污染，公众投诉无门，而执法部门在执法过程中也是阻碍重重。“我们接到对商家高音喇叭扰民的投诉后，到了现场，他们二话不说就把声音关小了。可等我们走了，声音又开大了。有时候一个地方，我们要反反复复跑上好几趟。”湖南省长沙市一名派出所民警说，按照规定，如果要对商家实行处罚，就必须有准确的噪音分贝值，但是检测出来的数据往往还包括交通、人群等生活噪音，不足以作为处罚的依据，也就无法采取具体的处罚措施。
此外，执法部门缺乏对环境噪声污染的强制执法权，也是造成噪声污染难以根治的重要原因。按照环境噪声污染防治法的规定，对造成环境噪声污染的文化娱乐场所的处罚，须由县级以上政府的环保部门出具；而对企业、公司等采取责令停业、搬迁、关闭等强制处罚措施的，也必须由县级以上政府决定。
对 策
修法正当其时，地方经验值得借鉴
公众投诉难、政府执法难、法院诉讼难，噪声污染治理就像是城市管理中的哥德巴赫猜想一样，陷入了“无人能管”的困境。一些专家学者建议，面对噪声污染这一城市顽症，应该采取多管齐下的方法解决，其中首要的任务，就是抓紧修改现行环境噪声污染防治法。
近年来，要求修改这部法律的呼声一直不绝于耳。2011年，徐景龙等31名全国人大代表提出议案，要求修改环境噪声污染防治法，建议完善噪声污染防治的监督管理体制；2012年的全国人代会上，四川省环保厅厅长姜晓亭等39位代表也在议案中提出，环境噪声污染防治法由于颁布时间较长，很多规定已不适应形势发展的需要，如法律对排污主体、排污领域规定覆盖不全、违法行为定义不科学、法律责任不对应、个别规定不符合实际以及可操作性不强等问题，建议修改相应规定。据了解，目前，环境保护部已经启动了对环境噪声污染防治法修改的前期调研论证工作。
还有学者建议，在执法环节上进行必要的调整，明确部门执法权限，将执法权进行有效的配置和整合，以解决目前存在的噪音污染监管多头执法难题。同时，还要健全和完善噪声监测、管理和执法手段，提高执法人员的专业素质。各地相关噪声污染监管机构也应当及时公布及完善投诉方式，简化此类纠纷的处理程序，为公众维权提供便捷途径和法律保障。
在一些地方出台的地方性法规中，也有一些新的亮点值得关注。深圳市在其环境噪声污染防治条例中就明确规定：“居民委员会等群众性自治组织应当协助环保部门或者其他依法行使环境噪声监督管理职责的部门加强声环境管理，组织开展环境噪声污染防治的宣传教育和环境噪声纠纷调解工作”，同时也强调了媒体、业主、物业等在环境噪音污染治理中所应当承担的责任。“形成有序、有效的公众参与，对于从源头上控制噪声污染十分必要。这比单纯依靠政府的强制行政手段要更加有效。”吕忠梅表示。
上海市则尝试建立3个层次的噪声纠纷解决体系：一是充分发挥居委会等基层组织在噪声纠纷中的协调与调解功能，明确居委会、村委会等设立的人民调解委员会参与邻里之间噪声纠纷调解工作；二是提升行政处罚效率，通过规定禁止行为、明确排放标准以及设定噪声污染认定方式等，提升行政处罚可操作性；三是提示公众，民事侵权责任除了行政救济途径外，当事人还可以通过民事方式解决纠纷，比如依法向人民法院提起诉讼等。
