国外如何立法保障人体健康？

■ 专家观点

中南财经政法大学教授、湖北经济学院院长吕忠梅：

新修订的《环保法》为环境与健康立法提供了依据。但作为环境保护领域的基本法，《环保法》不可能很细致地把环境与健康问题都规定到，这就需要制定一部专门的《环境与健康法》。在《环境与健康法》里，首先是依照基本法的规定，把政府的环境健康责任规定下来；其次是建立真正能够保护健康的环境管理体制机制，比如，在中央层面，升级现行国家环境与健康领导小组，而在地方层面，则要健全省市级环境与健康机构和人员，明确各协同部门职责、共同承担责任，建立环境与健康政府绩效考核和问责机制；再次是要有一系列具体的制度，比如环境与健康综合规划、环境与健康评价标准、环境与健康调查与监测等。

对于人体健康的保护是很多国际环境公约与各国宪法规定的基本立法价值之一。但是，环境与健康所涉及的事项非常分散，其管理职责分散在职业安全、核辐射、食品安全、环境污染防治、公共卫生等多个政府职能部门。如何将保护人体健康的立法价值有效渗透于国家政策法规之中，并转化为具体的政策工具与法律制度，是环境与健康立法需要面对的首要问题。

就不同的立法体例而言，它们在法律的外在表现形式与体系结构上有所不同，但是在实质内容上具有很大的共同性，这些共性特征可为我国环境与健康管理及立法提供参考借鉴。

■ 体例

主要有单独立法和分散立法两种形式，以后者居多

国外环境与健康的立法体例主要表现为两种方式：单独立法的立法体例和分散立法的立法体例。单独立法的立法体例，即颁布专门性法律文件对环境与健康事务进行调整与规范；分散立法的立法体例，即通过实施保障人体健康的环境标准以及相关环境政策法律规范的规定等，对环境与健康进行调整与规范。

目前，世界各国在环境与健康领域，单独立法较为少见，2008年3月，韩国颁布《环境健康法案（Environmental Health Act）》，对环境健康管理的政府职责进行专门规范。美国新泽西州的《环境健康法（County Environmental Health Act）》对广泛分布在食品安全、职业安全、环境污染防治、核辐射等领域的环境与健康管理职责等进行统一规范。

需要说明的是，单独立法并不意味着环境与健康仅根据这一部法律进行管理。从韩国及美国新泽西州看，环境与健康法主要规定政府的健康风险管理职责与法定义务。除此之外，建立保护人体健康的环境标准，以及实施其他环保政策、法规均是环境与健康管理的重要手段和依据。

分散立法则是目前很多国家环境与健康采取的立法体例，即环境与健康的管理要求和政策法规并不是通过专门的立法实现，而是分散在不同的环境标准与政策法规中。

以美国为例，其法律制度主要是通过监管各种媒介（如空气、水和食物）中的污染物，以及有害物质或产品本身（如农药、有毒化学品和固体有害废物）来解决环境健康风险。主要通过以下内容实现：

环境标准是环境与健康法律规范的基石与准则。人体健康标准则是设置环境标准的首要要求。环境标准一般包括定性标准与定量标准，它必须保护最敏感的用途、必须对有毒污染物制定准则，其定性标准必须有明确的判断与执行方法。在环境标准的强力控制下，各州环保局以及公共健康局依据有关法律规定，以开展法律上的环境项目（Program）与规划（Plan）为主，将人体健康保护渗透于各个环境法案以及各州的环境立法中。

另外，“最佳可得技术标准”的运用则为执行健康风险防范原则提供了技术方法。美国《清洁空气法》与《清洁水法》规定“最佳可得技术”，对于禁止污染物排放的规定不再依赖于污染物与损害之间存在因果关系的证据，无须证明环境危害是否存在，而是通过最先进的技术来预防和减少损害的发生。

同时，美国环保法中强调保守的证据观与证明责任转移，以加强环境与健康风险的防范。保守的证据观是指，美国环境法倾向于过高估计风险，例如《有毒物质控制法》规定，对致癌物质必须适用无阀值的剂量反应曲线。证明责任的转移是指，如果没有充足的证据判断一项活动或事物是安全的，存在巨大的不确定性，那么该活动便不能进行，产品不能被使用。比如《联邦农药、杀真菌剂和杀鼠剂法》规定，证明一种新农药是否有毒的义务由生产者承担，生产者必须收集数据，确立安全验证方案以及进行关于农药的健康、安全和环境影响的实验，以证明“该农药对环境不会产生不合理的负面影响”。

北京大学环境科学与工程学院院长朱彤：

我对环境健康立法一方面支持，一方面也有顾虑。目前，中国已经有很多环境保护法律法规，但实施效果并不好，存在很多有法不依现象，这当中有很多中国的现实问题存在。一部新的法出来以后，会不会也会出现同样的后果？当然，推动一件事情往前走，立一部法是非常重要的。首先，可以明确保障公众健康，这个是环境保护最重要的目标。其次，环境保护的责任，如果通过这样一个法讲得更清楚，会在一定程度上让过去很多有法不依的现象，得到很好地解决。第三，能不能通过环境与健康立法，建立健康损害的赔偿机制，让受害人可以依法提起诉讼，如果这点能够做到的话，立法还是非常重要的。

■ 内容

确立风险防范原则的指导性地位，并形成相关管理基本制度

虽然韩国、美国环境与健康立法体例不同，但是它们在环境与健康管理的实质内容上并无太大差别，两者的立法原则都确立了风险防范原则的指导性地位，都形成了环境与健康管理的基本制度。

风险防范原则是对预防原则的进一步发展。韩国与美国的环境健康立法以不同方式确认了风险防范原则在制定政策与措施时的指导性地位。风险防范原则与传统环境法中的预防原则不同，是对预防原则的进一步发展。

预防原则是针对那些有确切科学证据证明污染物与环境损害之间存在因果关系的情况下，对于污染损害的发生根据相关法律规范进行预防。风险防范原则要求通过综合、协调化的研究，及早发现对健康和环境的危险，尤其是原则和后果之间的联系，即使不能获得科学结论性的确定时，风险防范也要求行动。风险防范原则对于环境管理的实质意义在于授权，它赋予了政策制定者在缺乏科学确定性但是又担心出现不可逆转的环境损害时，采取风险防范行动的权利。

风险管理基本制度是环境与健康立法的核心内容。实践中，风险防范原则一般可以通过下列方式实施：促进基础研究和开发、进行风险评价、建立责任和赔偿机制、最佳可得技术等。

从美国与韩国的环境健康立法中可以看出，其立法的主要内容包括了对环境保护部门进行强有力的授权，以便于对环境与健康事务进行专门管理；基于健康风险的环境标准制定与排放许可制度；环境健康调查；环境健康风险评价制度；有毒有害物质、新技术、新物质的风险控制制度；环境健康的信息沟通；对于儿童、工业集中区域等敏感地区、易感人群的特殊保护措施。

环境与健康影响评价制度是环保部门进行环境与健康管理的主要法律制度。环境与健康影响评价是环境与健康管理的核心环节，很多国家的环境与健康风险管理制度都是围绕着健康影响评价制度逐步展开的。

韩国《环境健康法》设专章规定风险评价制度，开展风险评价是环境部的法定义务。立法过程中，健康影响评价制度的实施方式在韩国存在一定的争议，韩国环境部希望在现有的环境影响评价框架内实施健康影响评价，但健康、福利与家庭事务部希望能够在环境影响评价框架之外开展独立的健康影响评价制度。最终，《环境健康法》确认了由环境部在现行环境影响评价框架内实施健康风险评价。

美国环保局早在20世纪70年代就开始开发定量化的风险评估技术，如设定不同的杀虫剂、饮用水污染以及其他有毒化学物质的优先次序，以确保法规的正确实施。这些技术逐渐发展成为一个高度技术化的规程，共包含危险识别、剂量—反应评估、暴露评价和风险特征化4个阶段，以此来评估特定化合物的健康风险以及致癌性风险。

■ 相关链接

韩国《环境健康法》

有哪些主要规定？

韩国《环境健康法》主要内容包括：（1）促进环境健康的立法目的与基本原则。（2）政府在环境健康管理上制定政策措施以及宣传教育的义务等。（3）“环境健康综合规划”的制定与实施。（4）环境健康委员会的主要职责、组织与管理。（5）环境风险因子的风险评估以及对新技术和新物质的环境健康审查程序。（6）环境健康相关损害的预防与控制措施，包括公众环境健康基础调查的实施、特定地区的流行病学调查、健康影响评价的申请程序、环境健康评价指标的开发等。（7）儿童活动区域与儿童产品的环境健康风险管理风险。（8）违反环境健康管理规定的法律责任，规定了刑事责任、罚金、对法人违法的双罚原则、罚款等。

■ 建议

我国环境与健康立法如何推进？

目前，我国环境与健康相关内容零星散见于以污染防治为主要目标的环保政策法规中，对于环境健康风险防范管理目标所需要的健康风险识别与决策、健康风险评价、健康风险控制措施等尚未建立。

新修订的《环境保护法》规定：国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度，这是我国环境与健康立法的依据与起点。根据我国环境与健康管理现状，借鉴国外相关经验，对我国的环境与健康立法策略作如下建议：

制度融入阶段——依托环境保护法的基本规定，开展环境与健康的基本制度建设，将主要的环境与健康管理制度融入现行环境风险管理体系中。建议出台《环境与健康调查工作程序规定》，对环境与健康调查的启动条件、程序、机构方面进行规范，将其纳入我国环境突发事件应急处理程序中，进而带动环境与健康调查的机构建设。可以出台《企业突发环境事件环境与健康风险评估指南》，或者制定环境与健康风险物质清单，将环境与健康风险评估纳入企业环境风险方法体系。实施环境与健康综合规划制度，制定环境与健康综合规划实施考核指标，将其纳入规划实施体系，确保环境与健康综合规划的落实。

能力建设阶段——依托制度建设，开展环境与健康体制机制建设与能力建设。落实环境风险防范原则的核心是授权，逐步建立环保部门主管环境与健康事务的主管部门统一监管，其他部门分工协作的管理机制。建议在环境保护部设立环境与健康委员会，主要职责为对重大环境与健康事项进行审查。将环境与健康监测、调查与风险评估制度的主要内容逐渐落实为相关管理职能，并设立专门机构进行管理。

单独立法阶段——就环境与健康政策的立法体例而言，宜采取单独立法的形式，以部门规章形式出台《环境与健康管理办法》，主要规范相关政府部门在环境与健康管理上的职责与义务，规定环境健康管理的基本原则、预警手段、控制方法、可持续性以及相关利益者的参与。