土地集约面临监管掣肘 工业园区同质化导致用地浪费

土地集约硬指标缘何落地“变软”

集约硬指标遭遇“软执行”，“纸面”达标难掩低效利用现状；集约潜力面临监管掣肘，节地政策陷入一纸空文窘境

当前，工业园区建设项目作为地方政府拉动经济增长、实现产业结构调整和招商引资的重要载体而频繁上马。《瞭望》新闻周刊记者在黑龙江、内蒙古、湖南、重庆等10个省区市采访时发现，工业园区占我国新增建设用地的比重日益增加，但其粗放、低效利用土地形势较为严峻，多地存在“多圈少建、圈而慢建、圈而不建”等现象。

为了促进土地集约、节约利用，国家规定工业用地出让时，出让合同中须对单位用地投资、产出强度、容积率等“硬指标”做出明确规定。但记者在基层采访了解到，节地指标“写在纸上、说在嘴上，却难以落地”，难以遏制土地利用粗放。

由于工业用地供后监管不到位，一些企业借机“囤地”，加剧了土地低效利用、闲置。

另一方面，基层干部坦言，工业用地利用低效，既有企业自身经营不善、发展方向调整等因素，也有政府规划频繁变动乃至群众信访等原因，多种因素杂糅在一起，使政府收回闲置土地的规定难以落地。

工业用地供应占比超过4成

国家发展与战略研究院副院长陶然曾在接受媒体采访时表示，各国工业用地平均占比一般是城市总用地面积的10%～15%，而我国近年来工业用地供地面积却高达40%～50%，主要是用于建设开发区。

《2012中国国土资源公报》显示，2012年我国批准建设用地61.52万公顷，而在城镇村建设用地结构统计中，工矿仓储用地达到建设用地总面积的40.9%。多位基层国土干部向记者表示，地方工矿仓储用地的主要用途就是建设各级工业园区。

据国土部2012年发布的《国家级开发区土地集约利用评价情况》统计数据显示，当时参与评价的国家级开发区有341个，批复土地面积达3546.47平方公里，约占全国建设用地面积的1/100。而这仅是正式挂名的国家级开发区。一些基层国土干部推测，如果算上当时全国1200多个省级开发区和数量更多的未纳入国家管理的市、县级开发区，工业园区的用地面积至少占据全国建设用地总面积的1/10。

黑龙江省国土资源厅相关负责人介绍，目前该省经批准设立的开发区和工业示范基地共95个，共批准总占地面积47158公顷。他表示，由于开发区的土地供应具有一定前瞻性，无法同每年批准建设用地的总面积直接比较，“不过工业园区近年来占新增建设用地比重确实不小”。

内蒙古乌海市现有4个工业园区，总面积达80多平方公里，约占全市总面积的1/20。内蒙古自治区国土资源厅土地利用管理处处长李玉春接受记者专访时表示，自治区超规模、超标准用地现象比较严重，一些工业园区用地规模较大，利用率不高，部分企业没有按照国家规定的投资强度要求使用土地。

园区土地利用面临“三层浪费”

记者在黑龙江、内蒙古、重庆等地走访发现，工业园区在建设过程中主要存在“三层浪费”。

一是土地征收后无人问津产生的闲置浪费。受当前经济下行压力加大和工业园区间竞争激烈影响，部分工业园区土地利用效率低下。记者在鄂尔多斯市高新技术产业园区看到，120平方公里的规划面积，已开发面积不足50%。在西部某县工业园区，通过河道整地，花费很大成本后形成了800亩的工业用地，但是由于没有企业入驻，土地闲置，已经长出了野草。

二是企业“圈而慢建、圈而不建”造成土地浪费。湖南省益阳市龙岭工业园区管委会副主任唐良辉向记者“诉苦”说，园区内有一家生产柴油机的企业，落户到园区已经4年，但其拥有的60亩土地迟迟不见动工，每当园区下通知要收回土地时，企业才建一点厂房来应付检查。“虽然国家规定闲置土地超过两年就要强制收回，但物权法却让企业有了‘挡箭牌’，而且这种‘圈而慢建’的方式也让园区很为难。”

“一些招商引资来的项目都是两三年不开工，为什么？因为很多人就不是来做项目的，而是来炒地的。”上海市规划和国土资源管理局局长庄少勤表示。

庄少勤说，“几乎所有地方的工业用地价格都是低于成本的，价格相当于流转土地价格的50%，土地在一、二级市场一转手，就能获利巨大，一些官员也从中得利。”

三是“三高”企业不肯走，园区土地不能满足提挡升级需要，造成浪费。“园区层级较低时，有企业来就不错了，哪还能注意土地节约和‘三高’的问题？”一位不愿透露姓名的园区管理者表示，工业用地出让年限为50年，一旦企业获得土地使用权，即使园区从提挡升级的总体规划考虑希望“三高”企业退出，也没什么好办法，这部分土地也不能拿出来创造更大的收益，“说白了，还是前置规划和退出机制不完善”。

园区贪大求全同质化严重

一些专家认为，工业园区建设贪大求全、同质化严重是导致目前工业用地浪费的主要原因。

“地方在推进工业化过程中，开发区、产业园区、高新技术产业园层出不穷，如果一个县里没有园区，地方主官都觉得说话不硬气。”中国土地勘测规划院土地利用规划评审中心副主任左玉强认为，开发区能承载的产业集聚规模和类型是有限的，如果一个市里有3个开发区，项目又都很类似，就可能存在恶性竞争，而“大规模供给土地”则成了开发区吸引商家的重要筹码。

据统计，湖南目前有81个开发区，其中11个国家级开发区，70个省级开发区；黑龙江省目前经批准设立的开发区和工业示范基地共95个，其中国家级开发区15个、省级开发区30个、享受省级开发区优惠政策的工业示范基地50个；内蒙古仅鄂尔多斯市就有18个工业园区，其中自治区级别的有8个，其余为市级。

记者走访了中西部地区的多个工业园区，据工作人员介绍，工业园区总面积基本都超过100平方公里，一方面是给企业增加投资信心，另一方面则是为园区不断提挡升级做土地储备。

在浙江省温州市鹿城区，全区共有47个城中村、城边村，这些村几乎都有一个“低、小、散”的村级工业园区，可再开发的低效用地4500亩，加上其他地块共有42075亩低效用地，再开发潜力较大。

七台河、鄂尔多斯等地的基层国土干部表示，目前我国每个县都有开发区，但利用率较低；尤其是项目高度相似，医药、电子、食品加工、纺织、机械制造、新型建材等几乎是园区必备产业，占用了大量土地。

基层国土干部和专家认为，如果能对粗放、低效利用的工业园区土地进行有效整合和盘活，淘汰同质化严重的工业园区，将产生巨大的土地集约节约潜力，清理出更多的可利用工业用地。

监管遭遇“三大难”

记者在部分省市调研发现，看起来具有巨大土地集约节约空间和潜力的工业用地，在用地浪费监管上却遭遇“不敢管、不能管、不愿管”等问题，地方节地监管面临沦为一纸空文的窘境。

前置“硬指标”遭遇地方“软执行”。单位用地投资、产出强度、容积率、建筑密度等是衡量工业用地利用效率的重要指标。为了促进土地集约、节约利用，国家规定工业用地出让时，出让合同中须对这些硬指标做出明确规定。但记者在基层采访时，一些干部坦言，节地指标往往“写在纸上、说在嘴上，却难以落地，当不得真”。节地高压线“不带电”，难以遏制土地低效利用甚至浪费。河南某市产业集聚区管委会副主任张光华(化名)说，在不少地方，节地指标就是“数字游戏”，企业说多少就是多少，政府部门也是“睁一只眼闭一只眼”，不愿去较真。

供后监管似乎“人人能管”，最终却是无人真管。一些基层国土干部接受记者采访时坦言，土地供后似乎政府各部门都负有监管权限，但结果并非如此。如，工业项目立项情况，由发改委、经信委负责；用地容积率由规划局负责；单位面积投入产出强度，工业园区、统计局才掌握，而作为土地集约利用重要监管单位的国土部门，却难以实时掌握这些供后土地关键利用指标，无法有效评估节地情况，有效监管更是无从谈起。国土局变成了单纯的“供地局”，土地供应后，用得好不好、是否达到集约节约要求，国土部门“鞭长莫及”。

对于土地闲置，国土资源部修订出台了《闲置土地处置办法》，明确规定工业用地“未动工开发满两年的，可无偿收回建设用地使用权。”但目前在不少地方，客观上仍然存在着闲置土地“回收难”。其中有的是用地企业打政策“擦边球”，使政府部门对土地闲置“认定难”，无法收回土地。有的则是政府原因造成土地闲置，对回收土地“底气不足”。

采访中，国土部门部分干部告诉记者，在基层，工业用地闲置原因复杂多样，很难简单划分单纯是政府原因还是企业原因。不少用地闲置，既有企业自身经营不善、发展方向调整等因素，也有政府规划频繁变动、群众信访等原因，多种因素杂糅在一起，使政府收回闲置土地的工作难上加难。

值得一提的是，还有一个很重要的因素是“领导工程”。“现在不少工业项目都是‘书记挂帅’、‘县长工程’，领导费了大力气把企业招来，却因为土地不集约要把人家撵走，不太现实。”某基层国土局规划耕保科科长陈明林(化名)表示，还有不少人觉得应该加快上马工业项目，“不能因为土地不集约这样的小事，误了招商引资的大事”。(记者吴涛 潘祺 李松 王政 丁铭 叶锋)