在全面改革中深化财政体制改革

财政部财科所所长贾康
 
      当前，我们亟须结合十八届三中全会后的整体改革设计思路，把财政服务经济社会发展全局的深化改革任务，落实到一套以“现代性”为取向的“路线图与时间表”的状态上，相关的要点至少涉及以下几方面的认识：

      第一，必须充分肯定我国1994年推出“分税制”配套改革的基本制度成果，并加以巩固和提升。

      第二，完整、准确地理解分税制所应澄清几个重要认识：一是“完善立法”是我国经济社会转轨中必须高度重视、正确把握的动态过程；二是合理明确各级政府“做什么，不做什么”的事权划分是深化分税制改革中制度设计和全程优化的始发基础环节，要使事权的明晰合理落实到各级财政支出责任的“明细单”即支出规范化、制度化的分工合作方案；三是在稳定现阶段宏观税负大致水平的同时，在税制改革中积极构建和完善我国地方税体系和复合税制，形成各级政府组织收入的规范化支撑框架；四是客观上需要以基于“中央地方纵向不均衡”的自上而下的转移支付制度，调节“地区间横向不均衡” ；五是财权与事权相顺应和财力与支出责任相匹配都十分重要、不可偏废，但二者属递进关系而非平行关系，较适当的“中央地方财力占比”是在正确处理经济性分权制度安排各环节后自然生成的。中央、地方“两个积极性”充分合理的发挥，需要以理顺体制通盘安排为关键。

      第三，省以下分税制往前看的出路，在于逐步推进“乡财县管”和“省直管县”两个层面的“扁平化”改革，把财政的实体层次减少到三级，使省以下的分税制由无解变有解。

      第四，按照中央、省、市（县）三层级框架深化“分税制”改革、重构和优化中央地方财税关系的基本原则与要领，是必须以合理界定各级政府职能即“事权与支出责任相适应”为始发环节，构建“一级政权，有一级合理事权，呼应一级合理财权，配置一级合理税基，进而形成一级规范、完整、透明的现代意义的预算，并配之以一级产权和一级举债权”的三级分税分级、上下贯通的财政体制，加上中央、省两级自上而下的以“因素法”为主的转移支付和必要的“生态补偿”式的地区间横向转移支付。

      第五，为向以上体制框架推近，可以做并应尽快做的事项包括：由粗到细设计中央、省、市（县）三级政府事权（支出责任）明细单，列明各自专享事权以及共担事权的共担方案，并在今后渐进地优化与细致化。尽快推进已建设多年的“金财”、“金税”等十余个政府信息系统建设工程的联网和升级，切实形成服务于公共资源合理配置、各部门协作调控的信息共享平台和科学决策支撑平台。积极形成各级政府资产负债表和公共部门财务报表体系，配合今后的公共债务风险防控体系建设和公共财政建设。

      第六，在优化和改进地方税体系过程中，结合短期可做之事与中长期追求目标，设计和推进税制改革的分步渐进配套方案。这包括：为处理“营改增”进度较快而地方未来主体税种打造较慢之间的矛盾所需安排的过渡方案——不排除在流转税领域区别对待地开掘消费税的潜力空间，把优化生产、消费结构的意图与增加地方政府税源相结合；资源税改革应以更大决心抓住煤炭市场价位自然回调的宝贵时间窗口，把“从价”机制扩大到煤炭，并拉动新一轮解决我国基础能源产品理顺比价关系与价格形成机制的税价财联动配套改革；房产税应积极稳妥扩大试点范围，积累经验，凝聚共识，徐图进展；环境税的改革应在“十二五”期间推出一轮实际动作；个人所得税应创造条件实行综合与分类相结合加按家庭赡养因素调整扣除的改革方案，等等。地方的合理收费、使用者付费制度，也应借鉴国际经验结合地区情况走向规范化，将收入纳入预算体系管理。

      第七，以信息系统和预测能力为支持，积极编制和发展完善中期滚动预算，在提高透明度的前提下，加强全口径政府财力的统筹调节，加强财政支出全流程的绩效约束，追求预算资金综合绩效水平的提升。