人大常委：地方债规模或超30万亿 审计只摸清底数

全国人大常委尹中卿详解地方债风险:

债者,人之责也。

毫无疑问,今年是地方政府偿债压力最大的一年。

审计署数据显示,截至2013年6月底,地方政府负有偿还责任的债务约11万亿元,而今年需要偿还的债务占债务总余额的21.89%,这意味着,2014年地方政府需偿还债务或高达近2.4万亿元。财政部副部长王保安此前曾表示:“在财政收入增速放缓而支出刚性强的背景下,地方政府偿债压力会进一步加大。”

那么,地方债的问题到底有多严重?

2014年8月初,《中国经济周刊》独家专访全国人大常委尹中卿,详解地方债风险。他坦言,目前地方债的实际规模很可能超过30万亿元。

地方债规模:可能已超30万亿

尹中卿认为,审计署两次审计只是摸清了地方债的“底数”而不是“实数”,许多地方往往还有一些比较隐蔽的债务并没有全部审计到,地方债的实际规模有可能比审计数据多一倍左右。

《中国经济周刊》:解决地方政府性债务问题,首先要进行定量分析,但目前看来,外界对于官方发布的数据还存有疑虑。那么,目前我国地方债规模究竟有多大?

尹中卿: 2011年3—5月、2013年8—9月,审计署曾经两次组织全国审计机关对地方债进行全面审计,审计署的数字通常被认为属于比较权威的官方数据。这两次审计结果足见我国地方债增加速度之快,负债规模之大。第一次是2011年审计数据。结果显示,截至2010年底,全国省、市、县三级地方政府地方债余额10.72万亿元。第二次是2013年审计数据。结果表明,截至2013年6月底,全国省、市、县、乡四级政府地方债余额17.89万亿元。

在讨论如何化解地方政府性债务之前,应先将地方债进行分类,对不同的债务采取不同化解办法。拿2011年的数据分析,这次审计将地方债务分成三类。第一类是政府的“直接债务”,在10.72万亿元债务总额中,政府直接承担偿债责任的有6.7万亿元,占债务总额的63%。第二类是“或有债务”,就是政府履行了担保责任,或者当初承诺代为偿还的。这部分有2.34万亿元,占21.8%。第三类是“其他债务”,政府承担救助责任。比如公立的医院和大学,这部分有1.67万亿元,占15.58%。

与此同时,国内外一些研究机构、专家学者也对地方债规模有过不同评估。但我与一些地方官员座谈时了解到,审计署两次审计只是摸清了地方债的“底数”而不是“实数”,许多地方往往还有一些比较隐蔽的债务并没有全部审计到,地方债的实际规模有可能比审计数据多一倍左右,目前地方债的实际规模很可能超过30万亿元。

地方债形成:合“理”不合“法”

尹中卿认为,这些年来,国务院及其部门也多次作出规定,禁止地方政府直接贷款或者为举债提供担保。法律法规在这一点上十分明确,地方政府未经批准举债是违法的,地方政府为举债提供担保是违规的,并不因为地方政府普遍举债就算合法合规。

《中国经济周刊》: 当前,很多人把地方债的形成归咎于地方政府,认为是地方领导干部为了追求政绩,不顾后果。你怎样看待这个问题?

尹中卿:我觉得这有一定的片面性。实际上,在我国现行体制下,地方政府举债融资有一定的合理性和客观必然性。这些年来,地方积累下规模巨大的政府性债务,除了地方政府负有责任外,上级有关部门有责任,政策银行、商业银行和其他金融机构也有责任,更深层次的原因是体制性问题。

我们国家的《宪法》规定,地方政府负责管理本行政区域内的经济、教育、科学文化、卫生、体育等事业和公安、民政、计划生育等工作。要履行这些职责,一旦地方收入难以满足支出需要,举债融资似乎就成为不二选择。

建国后不久,我国曾允许地方政我国曾允许地方政府发行“地方经济建设折实公债”等债券。1985年,为了控制地方投资规模,中央决定暂停地方发行债券。1994年实施分税制,重新划分中央与地方财政收支,并在《预算法》中明确规定,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法规和国务院规定的以外,地方政府不得发行地方政府债券。”1995年制定的《担保法》也明确规定,“国家机关不得为保证人,但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”

法律法规在这一点上十分明确,地方政府未经批准举债是违法的,地方政府为举债提供担保是违规的,并不因地方政府普遍举债就算合法合规。

但随着工业化、城镇化进程加快,为了弥补日益增长的支出需求,近些年来,各地绕过法律限制纷纷搭建各类投融资平台,向金融机构贷款,并到企业债市场上融资。地方债是在经济社会发展过程中累积形成的。不过,在过去很长时间,地方债增加并不算太快,规模也不是很大。

但从1997年至今,地方债几乎每年都增长20%以上,其中1998年债务余额比上年增长接近50%,2009年比上年增长超过60%。特别是2008 年第四季度以来,在应对国际金融危机中出台的一系列结构性减税政策、增值税转型改革,导致地方收入增速放缓,收支缺口扩大,形成地方政府举债新的诱因。在“稳增长”背景下,扩大政府公共投资为地方政府举债增加了内在需求,而流动性充裕又为地方政府举债提供了有利条件。近几年来,地方债规模迅速扩大、急剧膨胀。