浙江塌楼事故追踪：安全责任主体缺失 “体检”难
4月16日，浙江省温州市市民徐先生向媒体反映，他所居住的房屋在2011年8月就被鉴定为D级危房，但将近3年过去了，他和邻居们依旧住在里面。
类似的状况也发生在刚刚倒塌的浙江省奉化市居敬小区29幢上，在今年1月即被认定为C级危房后，相关加固方案却迟迟未能得到落实。
这正是该塌楼事故受到广泛关注的原因。这并不是一起毫无预期的天灾，如果相关制度完善且处置得当，伤亡原本可以避免。
有专家断言，由于历史原因，建造于上世纪八九十年代的一批房屋，或将在近年内集中暴露出安全问题。反思设计、施工问题对这一批建筑已无意义，一个更加紧迫的问题摆在眼前——如何做好既有房屋的质量安全管理？
已经去世的我国施工技术与管理学科创始人之一、著名的建筑技术与建筑经济学专家卢谦曾提出，我国工程建成后不重视维修，致使建筑物使用年限大大缩短。
在2008年由中国工程院和住建部共同举办的一个论坛上，他呼吁研究和建立“建筑物全寿命周期质量安全管理制度”。他认为，在全寿命理念的指导下，采取低能耗可持续的设计，认真负责地施工，正常地使用和维护，房屋建筑的寿命可以达到几百年甚至上千年。
“但是现在没有一个法律法规能够从建筑物全寿命期出发，去统筹规范管理和落实各方在质量安全上的具体责任。建筑法、《建筑工程安全质量管理条例》仅仅是覆盖建设过程，不覆盖使用期。房屋使用周期相关的法律在我国更是空白。”清华大学工程管理研究所副所长邓晓梅说。
野蛮使用久禁不止
2014年1月17日，浙江建筑工程研究院建设检测有限公司出具的报告显示，奉化市倒塌的居敬小区29幢40户居民，共有10家住户拆除架空层的承重墙后未补墙。
居敬小区的建筑结构与国内常见的老式居民楼略有不同，为五层砖混结构加一层架空层。架空层位于该楼底层，被分隔成小的房间，原用途为居民的杂物间，性质类似于地下室，但位置在地面之上，比普通楼层高度略低。
多名住户向媒体承认，确实存在拆改架空层承重墙的情况。
同样的情况，也在之前发生房屋倒塌的宁波市徐戎三村出现。宁波市安监局公布的徐戎三村调查报告显示，塌楼“几乎每一层都有拆改承重墙体的情况，尤以底层最为严重，一共有8处”。
宁波市住建委曾总结该市危房的五大共同特征，其中之一即为“大多存在破坏房屋结构承载力的违规装修问题”。
“我们业主的工程素养整体较差，工程教育缺失，包括房屋怎么逃生、怎样使用、怎样安全环保，这些方面的知识都比较欠缺。”邓晓梅介绍。
而中国工程院资深院士陈肇元认为，很多房子出安全问题，使用阶段使用人缺乏知识是一大因素，“把承重墙都拆了，那房子就太危险了”。
“在这方面过去没有相应的规定，出的问题比较多。”建筑法专家、清华大学工程管理系教授朱宏亮说。
2002年3月5日，原建设部颁布《住宅室内装饰装修管理办法》，其中第五条第一项规定，未经原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案，不得变动建筑主体和承重结构。
朱宏亮介绍，《建设工程质量管理条例》里对此也有规定，作为建设单位的人，要改动承重结构，必须要经过原设计单位重新设计；如果原设计单位找不到，要有相应资质的设计单位重新设计，业主只能按照设计进行改动。
“城乡规划法也有相关约束，不能对现有工程进行随便改动。这些规定都有，关键在于怎么执行。”朱宏亮说。
陈肇元认为，问题出在处罚力度过低以及相关配套制度的不完善。“总的来说就是对使用者的规范不够细致，难以执行”。
缺乏安全管理主体
在居敬小区29幢倒塌以前，该楼的住户们早已发现了家中墙角的裂缝。他们曾数十次去居委会、街道办等部门要求对楼房进行鉴定和补救。
直到今年1月17日，浙江建院建设检测有限公司才出具了一份质量检测评估报告，称居敬小区29幢出现“钢筋锈蚀受力弯曲、多处墙体裂缝且部分裂缝已属贯穿缝、房屋部分墙体的砖受压已出现断裂、楼面预制板缝隙增大、局部粉刷层脱落”，将该幢房屋评定为C级，建议对房屋尽快采取加固措施，以确保安全使用。
2012年12月16日，交付使用20余年的宁波市江东区徐戎三村两幢楼发生倒塌，造成1死1伤。在事发两年前，徐戎三村居民就已向宁波市住建委反映过房子的质量问题：房子有倾斜、漏水、漏电、裂缝。居民们也曾请求能否由政府部门鉴定是否为危房，但房屋安全鉴定迟迟没有展开。
一般而言，房屋鉴定是由房屋产权人(使用人)向当地鉴定机构提出鉴定申请，鉴定机构按照法定程序，进行现场查勘、测试、检测验算等，进行全面分析，论证定性，作出综合判断，提出处理建议，签发鉴定文书。
然而，我国商品房都是以区分所有权的方式销售的，这导致常常缺乏一个能够代表房屋公共空间所有权的法律主体。
“当前法律对房地产开发商要求的义务仅仅是落实房屋的前期物业，之后政府设想是以业委会的方式进行管理，但现实情况是很多地方业委会根本成立不起来，于是公共空间所有权的法律主体缺位了。虽说所有的业主都是所有人，但就公共空间的所有权怎么行使，责任怎么落实，在没有业委会的情况下，就没有办法形成集体意志，也就没有集体的行动能力。”邓晓梅坦言，这是当前我国法律的一大空白。
她认为，要以区分所有权方式销售房屋，就必须在这之前就落实责任主体。“因此，我们建议法律应该要求开发商在售房之前就必须完成业委会的注册登记，作为取得房屋预售许可的前置条件”。
“房子是需要定期检测的，就像人定期体检一样。”陈肇元说，物业管理企业缺乏专职技术人员对所属社区进行日常的巡查，因此有必要在一定范围的区域内设一个专门管理房屋安全的机构，这种机构属于半官方性质，可以委托给一个机构来管理。
“定期派人来检查，出了问题，这个机构也有一定的责任。”陈肇元认为。
谁来承担维修责任
在“C级危房”的鉴定结果做出以后，居敬小区29幢的居民仍在四处求助。就在房子倒塌前一天，他们还给当地电视台打电话反映房子加固问题。
“被鉴定为C级，已经是危房了，为什么还老不拆也不加固？没钱啊，钱要老百姓出，老百姓怎么出啊？责任不在老百姓。”陈肇元说。
在现代化的住宅社区中，大都有“公用维修基金”的存在。这是一笔专项用于大修、更新、改造的基金。
“但是现在奉化的这些危房都是老小区，而且大都是原来国家的集体住房，经过改制以后变为私有，完全没有物业的概念。所以这些房子出了问题之后很麻烦，没有一种既定的模式可遵循。”奉化市岳林街道办主任江建业对媒体表示。
我国法律规定，建筑物的主体结构实行终身保修制度。邓晓梅坦言，这一制度在很多地方落实不了。
“以奉化塌楼为例，开发商目前处于‘吊销未注销’状态，施工单位也经过拆分，主要责任主体均处于难以寻觅的‘消失’状态，费用又能如何落实？”她反问记者。
陈肇元介绍，为了保证终身负责，各个国家做法不一。“比如法国，开发商开发了这个楼，就必须交一笔钱保留在这里，以后这个楼出问题了，这个钱就可以拿出来维修。”
更为通行的做法，是引入保险制度。邓晓梅认为，应该配套一个房屋主体结构终身保修保险，像交强险那样强制上险。
“这个保险应该作为房屋竣工验收的前置条件，要求房屋在验收前必须上保险，否则就不予验收。这样，保险公司就会来跟踪房屋质量，预先把好房屋的质量关，以免日后房屋出现质量问题索赔。”她介绍。
而在这一系列制度并未被良好配套的情况下，一旦出现危房，政府部门就不得不出来补位。
“但政府的钱也不是说拿出就能拿出来的，它花的是纳税人的钱，财政预算中也不可能预留有这么庞大的资金来一举解决这些遗留问题。”邓晓梅说。
一个被受访专家共同强调的问题是，当前急需改变以往重建设、轻维护的现状。应该通过完善相关法律，来明确诸如多长时间应该检查、鉴定，各环节的维护责任是谁等问题。这也是房屋质量全寿命管理的题中之义。
陈肇元认为，我们现在有了建筑法，但是却没有一部建筑管理法。“建筑法的内容只管制造，不管以后的使用，在使用上就需要一部建筑管理法”。
结束语
浙江奉化塌楼事件让城市老旧房子的安危成为社会热议的话题，因为20年楼龄的居民楼，几乎遍布大江南北。许多人在为奉化感到悲伤的同时，也不免对自己忧心：我居住的房子会怎么样？
究竟是谁缩短了房屋的寿命？为了寻求这一问题的答案，《法制日报》视点版从4月14日开始，从设计规范、建筑施工、地下工程、质量安全管理、维修责任等方面，请资深院士和知名专家学者系统梳理了导致建筑“短命”的几大现实因素。在梳理中，我们发现，建筑质量安全层层失守的背后，法律法规缺失、现有规定难以落实几乎成为一个共性的问题。
事故都是类似的，如果只是倒一座楼就追一座楼的责任，那么下一个塌房悲剧必将在某天某地上演。只有在法律制度上建立起相应的保障方案，加强对类似住宅的检测监管，方能杜绝塌楼悲剧再度发生。而这正是我们推出这组系列报道的意义所在。范传贵 路臻