审计监督全覆盖的思考与方法

　　党的十八届四中全会要求，将审计监督全覆盖作为发挥审计作用，推动治理国家的一项重要手段。为适应新常态，满足新要求，审计监督要与时俱进，促进深化改革，推进全面依法治国，各级审计部门要深入思考，主动作为，积极创新，有序推进审计监督全覆盖。

　　一、关于全覆盖的思考。

　　审计监督对什么覆盖？怎么覆盖？一直是各级审计机关深入思考的一个问题。事物的内因决定外因，质变是事物变化的主要因素，它决定着事物数量的变化，而一定数量的积累最终也会产生质的变化。因此，笔者认为审计监督全覆盖是时间与空间相统一，质量与数量相统一的全覆盖。不同的管辖范围，有不同的审计对象。审计署监督管辖的对象要多于省、自治区、直辖市，而省级审计部门监督管辖的对象要多于地市级审计部门。某地审计部门不同的时间阶段，其需要监督的审计对象也会不同，如某地某时经济发展速度快，城市建设项目多，工业、城建等项目必然多，财政在这方面的投入大，需审计监督的对象项目必然很多；而某地某时经济落后，城市建设缓慢，这方面的财政投入就少，但国家对其扶贫、最低社会保障等方面的项目有可能比较多，所以不同的时间段，不同地域的审计对象无论是数量还是内容都是有差异的，这需要审计部门区别对待，合理确定监督范围与重点。

　　现实中，有些审计人员认为审计质量决定一切，重质量轻数量，为了追求过高的审计质量，不惜放弃大量需要开展的审计项目，一个县一年就做十来个甚至是几个项目，虽然每一个项目的程序都很合法到位，审计事项都查深查透，揭示的问题也很多，社会反响很大，但大量其他审计对象或项目中需要规范的行为，需要揭露的问题很多，如果我们放弃了这些，是不是就是保住了几棵大树，放弃了一片森林呢？从审计免疫力系统角度来说，也是救活了几个人的生命，却放弃了一群人的健康。片面追求审计质量，忽视必要审计数量固然不对，那么阳光普照，面面俱到，大而全式的审计监督全覆盖也是不可取的。看似每一笔资金，每一个审计对象，每一个项目都经过了审计，出了报告，但这种审计的质量是难以得到保证的，这只能是浮光掠影、走马观花式的审计，这就象大号筛子，掉下去的不仅是米，还有大量的沙子，只有个头特别大的沙子才会留在筛面上。所有的米我们都筛了一遍，但我们吃起来还是满嘴的沙子，这难道是我们所要追求的效果吗？每年计划安排大量审计项目，虽然完成了，但质量得不到保证，效果也不好，这样的审计全覆盖也是我们应该去克服的毛病。审计监督全覆盖应避免极端片面的思想，必须理性分析，科学分类，要用统筹的方法去实现有质量控制，有数量保证的全覆盖。

　　二、全覆盖的原则

　　做好审计监督全覆盖，要紧紧把握四个原则。

　　1、职责法定原则。审计全覆盖要始终围绕《宪法》、《审计法》、《审计法实施条例》等审计法律、法规及政策精神去落实，不能无边界、无法律及政策依据，不能任性用权，盲目的为全覆盖而覆盖，要始终恪守“法无授权不可为，法定职责必须为”的法律理念去制定审计计划、方案，实施审计和处理处罚违法违规行为。

　　2、实事求是，量力而行原则。刘家义审计长在“三严三实”党课中曾深入阐述了谋事要实、创业要实、做人要实的道理，他举例说有些县、市审计局，全局只有20多个人，一年要审计800多个项目，平均一个人要审40多个项目，平均每天要出2至3个审计报告，这意味着审计业务人员几乎没时间到现场核实取证，每天只能在单位争分夺秒的写报告。而法律法规和审计准则对审计质量和程序有极严格细致的规定，不花费一定时间得出的审计结论既缺乏证据支撑，也缺乏大量的审计程序，会使审计质量大打折扣，也会使审计风险无限放大，这样的审计监督全覆盖只可能是作风飘浮的全覆盖。审计全覆盖必须综合考虑审计可利用资源与审计计划任务的配比性，不能不顾实际情况，贪大求全，把审计项目做成夹生饭。

　　3、科学分类、统筹兼顾原则。审计时间、业务人员、审计任务、审计经费等要素只能是一定时间、空间的有限满足，在审计质量不能降低的情况下，我们必须对审计对象做好分类，搞好统筹兼顾，做到分类全覆盖。对审计对象要根据法定职责、紧急、重要程度及审计风险程度区别分类，不能眉毛胡子一把抓，不能根据个人主观好恶随意划分，分类时不仅关注本级法定监督审计项目，还要统筹考虑党委、政府交办重要审计项目及上级审计部门统一部署的项目，做到一盘棋分类；分类时要考虑下级审计部门已经安排的审计项目，不能浪费审计资源，重复监督。

　　4、计划管理，考核效能原则。在综合考虑了法律规定、审计资源实际情况、审计对象的科学分类和统筹考虑审计任务等因素下，必须把审计监督全覆盖的项目纳入计划管理。要落实项目组织实施单位，督促审计进度，评估审计效果，考核审计效能，保证审计监督全覆盖的良好效果。

　　三、审计监督全覆盖的方法

　　1、科学制定计划。围绕实现审计监督全覆盖的目标，审计部门在制定年度审计项目计划时，应将年度审计计划同五年项目规划紧密结合；深入调查研究同准确掌握实情紧密结合；突出重点对象和兼顾一般对象紧密结合，根据自身实际，量力而行，科学均衡安排计划。审计计划的安排要充分运用分类法。要建立审计对象数据库，对每个审计对象进行审计风险、领导交办、资金数量等因素综合评估，根据评估结果分出A、B、C、D类。A 类审计对象每年必审，如本级预算执行、重点部门单位、重点项目等；B类审计对象2年审一次，如部门预算、对下级政府的财政决算、部分专项资金审计；C类审计对象3年审一次，如部分二级或三级预算单位、部分专项资金审计、部分任中审计；D类审计对象5年审一次，如内部控制健全有效，财务状况良好，无举报及媒体负面信息的单位。5年内所有审计对象都要覆盖到，有深度、有步骤、有成效地推进审计监督全覆盖。

　　2、创新审计方法。传统的手工查账、账面审计已无法适应现代信息技术快速发展的需要，加快以“大数据”为核心的审计信息化建设，大力推进“智慧”审计，是实现审计监督全覆盖的迫切要求。为此，必须着力培养复合型审计人才。鼓励中青年审计干部参加法律、金融、经济管理、计算机等知识学习，锻造一批审计多面能手；审计部门要调动审计人员运用计算机技术实现审计目的的积极性，努力克服审计人员对新技术的恐惧排斥心理，采用有效手段，鼓励审计人员运用计算机技术提高审计效率；审计人员要对被审单位财务数据和业务数据进行比对分析，深入掌握内外部重要文件及会议记录，透视多方内在联系，挖掘隐含在表象下的重大违法问题信息，推进审计监督深度覆盖。

　　3、优化组织方式。传统的审计组织分工方式是铁路警察各管一段。面对经济新常态，审计新要求，各级审计部门围绕审计监督全覆盖，要树立审计“一盘棋”和“大格局”思想，进一步优化审计组织方式。一是全面整合审计资源，建立审计资源整合平台。通过平台掌握审计资源的余缺，为各审计主体提供资源交换信息；二是开创审计项目+新方式。通过科学计划调度，将一个被审计单位，多个审计项目融合为一次进点、一班人马、一套审计资料、一份审计决定、多份审计报告，如可以将对某县的财政决算审计组合成+经济责任审计+专项审计+绩效审计等双组合或多组合审计方式。通过资源整合与组织优化，为审计监督全覆盖，提供有力组织保障和能力支撑。(九江市审计局  胡伟华 刘朝兴  )