孙晓山：对抓好水生态文明建设的思考
按：党的十八大把生态文明建设放在突出位置，纳入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的总体布局。水生态文明是生态文明的核心组成部分，加快水生态文明建设是建设美丽中国的重要基础。为贯彻落实党的十八大精神，水利部提出深入开展水生态文明建设，完善水生态保护格局，实现水资源可持续利用，提高生态文明水平，并积极开展开展试点，探索适应我国经济社会发展与水资源禀赋的水生态文明建设模式。我省南昌、新余两市已成功列入国家水生态文明城市建设试点，同时在莲花、会昌两县开展省级试点，结合省百强中心镇建设开展水生态文明示范镇建设，全方位探符合江西实际的水生态文明建设途径。孙晓山厅长高度重视水生态文明建设工作，进行了深入思考和研究，撰写了《对抓好水生态文明建设的思考》一文，发表在《中国水利》杂志2013年第23期。现将该文予以刊发，供全省水利系统干部职工学习参考。
对抓好水生态文明建设的 思考
孙晓山
水是生态之基。贯彻落实党的十八大精神，水利部提出把生态文明理念融入水资源开发、利用、配置、节约、保护与水害防治的各方面和水利规划、建设、管理的各环节，加快推进水生态文明建设。
江西正处于加快发展、转型升级的关键时期。实现水资源的永续利用，支撑经济社会的可持续发展，必须未雨绸缪，加快推进水生态文明建设。
一、抓水生态文明建设要有新理念
1 、要从“以人为主”转变为“人水和谐”
第一，在观念上，要牢固树立人与自然和谐相处理念。在水利建设过程中要顺应自然，遵循自然规律改造自然，使水资源与经济社会之间的关系更加和谐。
第二，在思路上，要转变长期以来“头疼医头，脚疼医脚”的治水方式，不能片面强调治水而忽视对人类活动的限制，摒弃“为了经济发展不加节制地开发利用水资源，为了城镇建设过度侵占河湖湿地，为了保障安全超标筑坝建堤，为了治理江河简单粗暴地采取人工干预”等落后的治水思路。
第三，在实践上，要切实保障水资源的可持续利用。大力推进民生水利、生态水利建设，为经济社会可持续发展提供有力支撑；全面加强水资源保护与管理，使社会发展、经济建设与水资源水环境承载力相适应，促进经济发展方式转变，形成水资源节约、水环境保护、水安全维护、水文化弘扬、水制度保障的总体布局。
2 、要从“建设为先”转变为“保护为先”
保护与建设的脱节、错位使水利发展渐入瓶颈。水利建设的主要任务是以量足质优的水资源和可靠全面的水安全推动经济社会可持续发展，偏重建设忽视保护是忽视水的生命模式，水问题、水危机不断显现。
要实现从“建设为先”向“保护为先”的转变，关键要抓住以下三点：一是着眼长远发展。最大限度地考虑工程对资源和环境的影响，不能以一时之得失而贸然决策。如建设水库、水电站，审批取水项目等，必须依法进行水资源论证，分析利弊得失，提出趋利避害措施，把利最大化，把害最小化。二是统筹经济社会发展目标。转变唯人类社会至上的发展思路，把水利建设的重点放在水资源的可持续开发利用上，统筹水利工程的经济、社会、环境效益，强调合理开发、统筹规划、适度建设、科学评价，提高水利工程效益。三是全面协调自然关系。“人水和谐”思想要体现在水利建设的规划、设计、实施、运行、管理各环节，要在水资源可持续利用前提下，按照全面协调的原则，把水资源承载力，水环境承载力，水文化影响力作为约束条件，科学拟定工程、非工程措施，优化建设方案。
3 、要从“人力为要”转变为“自然力为要”
在水利建设上，以“人力为要”，主要体现在为实现人的目标、满足人的需要，过多地强调人的主观能动性，不善于借助大自然的力量。例如，过度依赖水库堤防防御洪水，而不善于利用湿地湖泊的滞洪作用。
“自然力为要”，强调的是大自然的自我修复能力。要承认人类对自然的认识存在局限性，要更加积极、客观地去遵循自然规律，利用自然规律来改造自然。在开展水土流失治理、水资源保护、水生态修复等湖河治理过程中，要充分发挥大自然的自我修复能力。
要实现从“人力为要”向“自然力为要”转变，关键抓以下两个方面：
一是准确把握国情省情水情，因地制宜、因水制宜。对于像江西这样的南方丰水地区，由于降雨、土壤、植被等自然条件相对较好，自然修复能力很强，就要坚持保护中开发、开发促保护的原则。一方面要充分利用水土资源，发展经济，改善民生；另一方面要科学利用自然的修复能力，积极消除因开发建设对生态环境带来的各种不利影响，修复一度受到破坏的生态环境，如实施水土保持生态修复工程等。
二是科学把握水资源水环境承载能力，进行适度人工干预，提升或加快自然修复能力，提高修复效力。强调自然力为要，并非完全否定人力的作用，要充分结合水土资源禀赋，通过一定的投入进行人工治理，使生态修复到一定程度，然后再进行全面的保护，发挥自然修复能力，使局部一度遭受破坏的生态逐步得到恢复，从而加快治理修复速度，并节省治理投入。人工干预的目的是配合大自然的自我修复，是“引子”，自然才是“主体”。比如，在治理太湖、滇池水质恶化问题时，就是先采取治污、截污、清淤、补水等一系列措施，使受到严重破坏的生态恢复到一定程度，并立法严格加以保护，然后再发挥湖泊的自我修复能力，逐步恢复湖泊健康生命。
二、抓水生态文明建设要有新的体制机制
1 、要从“多龙管水”转变为“水资源统一管理”
江西水资源管理体制仍存在多龙管水的问题。在权责分配方面，目前多数地区涉水事务还分散在水利、环保、住建、国土等多个部门，全省11个设区市仅4个组建了水务局，只有两个基本完成了水务一体化管理；在区域统筹层面，鄱阳湖区和赣江流域等跨多个地市的水资源分区，存在较突出的管水争议和用水矛盾，城乡水资源配置、供给与管理普遍存在二元结构。顺应水的自然循环和社会循环规律，建立流域综合管理与区域水务一体化管理的统一的涉水事务管理体制，是水生态文明建设的内在要求。
2 、要从“宽松管理”转变为“最严格水资源管理制度”
受水资源时空分布不均、水资源分布与需求不匹配、水污染等因素影响，江西省部分地区资源型缺水和水质型缺水开始显现，如受鄱阳湖低水位影响的都昌、星子、共青城等市县连年发生取水困难，乐安河流域的乐平市受重金属污染影响不得不从共产主义水库取水。国家层面已开始实行最严格水资源管理制度，以控制不合理的用水需求和不可持续的水资源开发利用。江西也出台了实行最严格水资源管理制度的实施意见。全面落实最严格水资源管理制度是解决当前水问题的根本途径，是水生态文明建设的核心内容。要严守水资源管理“三条红线”，加强规划管理、水资源论证、水资源配置、取水许可和水资源有偿使用制度，严格用水总量管理；全面推进节水型社会建设，加强计划用水和定额管理，提高水资源的利用效率和效益；加强水功能区监督管理和饮用水水源地保护，推进水生态系统保护与修复，控制入河湖排污总量，严格水功能区限制纳污管理。要严格水资源管理责任考核制度，制定操作性强的考核办法，从严进行最严格水资源管理考核，加强考核结果的应用。通过责任考核，使“三条红线”真正立得起、守得住。
3 、要从“粗放用水”转变为“节水优先”
面对“三条红线”的刚性约束，必须大力推进节水工作。一方面，通过节约用水，提高水资源的利用效率，控制用水总量，确保全省用水不突破国家控制指标。另一方面，要通过节约用水，减少污染物的排放，保护水资源。要狠抓建设项目节水管理，将节水管理措施落实到水资源论证、取水许可管理等各个环节。大力发展高效节水灌溉，加强节水技术的综合集成与普及推广。要全面推进节水型社会建设，加快试点，总结经验，逐步推开，落实加快用水结构调整和用水方式转变，构建节水管理制度保障体系。加强节水型社会自觉化建设，节约用水成为公众自身行为需求，节水型社会建设进入更高阶段。
三、抓水生态文明建设要提高规划的地位与内涵
1 、规划层次要高于传统水利规划
水生态文明建设涵盖水资源、水环境、水生态、水安全、水文化、水制度等水利工作的各方面，涉及经济社会发展方式转变、行政体制改革、法规制度建设等，较传统的水利建设内涵更为丰富，理念更为先进。水生态文明建设规划是水生态文明建设顶层设计，一般水利规划和各类水利专项规划都要在水生态文明建设的总体布局下开展。
一是，规划编制要以实现水资源可持续利用为核心。在前期工作、总体思路、建设任务内容到重点示范、投资预算和保障措施等规划各部分，都要体现“人水和谐”理念。统筹经济发展、人民生活、生态环境、文化氛围、政治制度等各方面需求，科学拟定规划目标任务，合理选择工程、非工程措施，着重强化体制机制建设，有效落实最严格水资源管理制度，客观评价建设效益，保障水资源的可持续利用。
二是，规划实施要以促进经济社会可持续发展为目标。水生态文明建设内容超出了单一水利建设范畴，延伸到了国民经济各部门、各行业。水生态文明建设规划的实施是落实科学发展观的重要实践，要通过加强对水资源的节约、保护，倒逼经济发展方式加速转变，提高公众节水护水意识，推进制度体制改革，为促进经济社会可持续发展提供动力。
2 、规划措施要强化环境、生态、文化等方面 内容
水生态文明建设总体布局中的五个方面相互联系，相互作用，需要整体考虑，系统谋划，协调推进。不但要用科学发展的思想、生态文明的理念科学规划防洪、供水等传统民生水利工程，更要强化水环境保护、水生态修复、水文化弘扬等以往不够重视的方面。
水环境保护方面，要建立和完善水功能区分类管理制度，做好与水资源保护规划的衔接，将充分发挥水功能区的作用、落实水功能区划、加强监测管理、建立水质达标评价体系、饮用水水源地保护作为规划编制重点。
水生态修复方面，要对水生态系统进行科学分区或分类，根据分区特点有针对性地进行规划。加强山丘区水土保持、综合整治、水源保护等方面的工程措施和制度建设，推进平原区生态流量维持、河流湖库及地下水水位保持、河流健康评估管理、湿地保护、清淤治污、水系连通等方面工作。
水文化弘扬方面，要做到传统优秀水文化的传承和现代文明水文化的倡导两方并举，挖掘泉文化、河湖文化、漕运文化等多方面的作品、习俗，大力宣传节水、爱水、护水理念。改变以往水利工程只重功用不重美观的建设思路，加强人水互济、互动，将水利工程融入城市、自然景观，积极推进水利风景区建设，以水利工程为载体传播水文化、弘扬水精神。深入挖掘“江西水利桂花节”的水文化建设平台作用，创新文体活动，反映江西水利建设巨大成就，展现江西水利人良好精神风貌，促进全省水利系统团结和谐、水利事业创新进步。
3 、规划布局要体现地方特色
水生态系统具有鲜明的地域特征。规划布局水生态文明建设，要根据国家生态文明建设的总体战略目标、水利部水生态文明建设要求以及区域水资源禀赋，合理布局、因地制宜、以水定需、量水而行、突出重点，加大特色领域、重点区域和薄弱环节的建设力度，形成各具特色的水生态文明建设模式。
江西水系发达，水资源丰沛，鄱阳湖汇纳五河连通长江，境内水系自成体系，大部分地区水环境良好、水生态完整，开展水生态文明建设具有较好的生态基础和水资源条件。但我省作为革命老区、农业大省，经济基础较为薄弱，发展相对滞后，产业结构不尽合理，文化水平相对较低，全社会发展诉求十分强烈，这对开展水生态文明建设提出了更高要求和更大挑战。编制和实施水生态文明建设规划要基于这一基本省情，结合建设鄱阳湖生态经济区、振兴赣南中央苏区、打造南昌核心增长极、构建九江沿江开发带和推进昌九一体化发展等发展部署，以永葆鄱阳湖“一湖清水”为核心，以“生态江西、绿色崛起”为指引，因地制宜地进行工程布局和制度建设。
四、抓水生态文明建设要注重实施主体的多元性
1 、坚持政府主导
水生态文明建设是一项复杂的系统工程，首先要做好顶层设计。要得到各级党委政府的高度重视，充分调动地方政府的积极性和主动性，发挥地方政府的主导作用。各级政府要成立水生态文明建设领导协调机构，政府主要领导亲自挂帅，有关职能部门共同参加，形成规范有序的工作机制、强力的推进机制、完善的保障机制，形成齐抓共创的工作格局和建设合力。
2 、动员社会各方力量 参与
水生态文明建设的多元性和公共性，决定了在做好顶层设计的基础上，还需借助全社会力量，通过各阶层、各行业、各部门的共同努力来开展。政策制定要充分听取公众意见与诉求，协调好不同群体的利益关系。项目建设要拓宽参与渠道，建立长效、稳定、多元的投入增长机制，优化政策环境，整合建设资源，激发市场活力，调动企业、社会组织和公众的主动性、积极性，形成全社会合力共建的生动局面。
3 、引导民众自觉 践行
水生态文明建设关系人民群众切身利益，需要每个社会公民的关注、关心，水生态文明建设实质上是每个人自身水文明程度的提高。各项措施的制定和实施要符合人民群众的根本利益，注重保护公民合法权利，加强监督机制建设，疏通民意传递渠道。同时，要创造性开展宣传教育，营造全民参与建设的良好氛围和全民共享成果的良性机制。
（ 原文刊载于《中国水利》2013年第23期）
