江西法院2015年行政案件司法审查报告

2015年，全省法院全面落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，认真学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标，坚持司法为民、公正司法，充分发挥行政审判职能，依法保护行政相对人合法权益，促进行政机关依法行政，妥善化解行政纠纷，为法治江西、平安江西提供了有力的司法保障。

一、全省法院行政案件办理情况

全省法院新收一审行政案件3071件，同比增长31.9%，二审行政案件935件，同比增长56.3%。共审结一审行政案件2324件，结案率为75.7%，审结二审行政案件775件，结案率为82.9%。

（一）行政相对人起诉情况

1 、相对人提起行政诉讼总量不多，不愿用、不会用行政诉讼方式维权现象仍然存在。 2015年5月1日，立案登记制开始实施，官民矛盾进入司法解决的渠道更加通畅，人民群众行使诉权愈加方便。全国法院受理一审行政案件数量大幅上升，达到220398件，平均每1万人口行政案件数为1.65件。而我省每1万人口行政案件数仅为0.68件，约为全国平均水平的四成。就省内而言，各地市每1万人口行政案件数也是不平衡的，最大相差超过2倍（如图1所示）。再从14%的驳回起诉率、20.4%的驳回诉请率来看，行政相对人不会告的现象也较为普遍，突出表现在：一是在行政诉讼受案范围之外提起行政诉讼，二是确定被告错误且拒绝变更，三是对何种行政行为影响自身合法权益的定位不准，在行政起诉状中罗列数种、乃至十数种不同的诉讼请求，且拒绝按照法院释明修改诉状。上述行为既影响司法判断，也增加维权成本，甚至丧失维权机会。如桂某某不服江西省“三支一扶”工作协调小组办公室对其作出的人事考试处理决定，却坚持以江西省人事考试中心为被告提起行政诉讼，不符合法律规定的起诉条件。

2 、相对人滥用诉权现象有所抬头。 审判实践中，个别相对人多次提起相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起诉讼，缺乏诉的利益、有悖诉讼诚信，违背了诉权行使的必要性，丧失了权利行使的正当性，实属滥用诉权行为。如南昌市西湖区政府实施十字街二期棚户区改造时，需征收丁某某房屋。丁某某对房屋征收、补偿决定不服，本可对此提起诉讼来维护自身合法权益，但为实现补偿安置利益的最大化，丁某某先申请西湖区政府公开补偿安置方案等八份资料，在收到答复、知情权益已实现的情况下，又向人民法院提起八起行政诉讼，要求法院确认西湖区政府答复行为违法。此外，丁某某还以南昌市规划局、国土局为被告，针对内部规划审查等行为提起两起行政诉讼。上述十个行政行为未对丁某某合法权益产生实际不利影响，其提起诉讼均不符合法律规定的起诉条件，属滥用诉权行为。

（二）案件受理情况

1 、从执法部门看，行政案件发生领域相对集中。 全省法院审理的行政案件涉及30余个行政部门，但主要集中于劳动和社会保障、公安、土地、林业、计划生育、拆迁、房屋登记8个执法领域。上述8个执法领域一审行政案件计1833件，占59.7%。

2 、从案件类型看，被诉行政行为多元化趋势日益明显。 行政强制、补偿、不作为三类案件增长迅速，一审受案量分别是88、145、421件，同比增长144.4%、74.7%，36.2%；行政处罚类案件500件，同比增加8.7%，行政许可类案件87件，同比上升8.0%；行政裁决类案件182件，下降80.8%（如图3所示）。

2015年5月1日新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》实施后，一些新类型的行政案件也逐渐增多。如全省法院新收一审政府信息公开案件106件，其中起诉行政机关不履行信息公开职责55件，不服行政机关信息公开答复51件。又如全省法院新收一审行政协议案件70件，其中涉及土地房屋征收补偿协议案件35件，土地出让合同案件23件，特许经营协议案件2件，招商引资协议案件1件，其他协议案件9件。另外，全省法院还新收了一并请求审查规范性文件案件53件。

（三）案件审理情况

1 、一审实体裁判率有所上升。 审结的2324件一审案件中，以判决方式结案的1068件，实体裁判率为46.0%，比2014年增加4.59个百分点，这表明近年来全省法院减少行政审判程序空转初见成效，行政诉讼保护实体权益的作用增强。其中，判决维持240件，撤销191件，变更行政行为5件，履行法定职责62件，确认合法或有效5件，确认违法或无效59件，驳回诉讼请求474件，赔偿2件，不予赔偿2件。另外，审结的775件二审案件中，判决维持499件，改判74件。

2 、裁定撤诉率明显下降。 审结的2324件一审案件中，以裁定撤诉方式结案的561件，准予撤诉率24.1%，比2014年下降9.7个百分点。审结的775件二审案件中，以裁定撤诉方式结案的48件，准予撤诉率6.2%，比2014年下降0.5个百分点。但是，协调和解仍是化解行政争议的重要方式（如图4所示），如在某公司不服萍乡市国土局补缴土地出让金决定一案中，为实质化解行政争议和解决涉案公寓项目建设中的遗留问题，审理法院组织双方进行反复协商，促成双方达成和解协议，既维护了行政相对人的合法权益，又保障了社会稳定。

二、行政诉讼反映出的行政执法及应诉情况

（一） 行政执法情况

1 、行政机关执法行为总体符合依法行政要求。 主要表现在：行政机关一审判决胜诉（维持、确认合法或有效、驳回诉讼请求及不予赔偿）案件共721件，占一审判决数的67.5%，一审结案数的31.0%，大体与去年持平。在诸多执法领域中，公安、劳动和社会保障机关依法行政水平较高。

公安机关一审判决胜诉案件为129件，占此类案件一审判决数的89.0% ，占一审结案数的50.2%。如2013年11月15日晨，因沪昆高速662KM-740KM全线起雾，省公安厅交通警察总队直属三支队按总队指示，在高速东乡路口进行交通管制和分流往南昌方向的车辆。该支队在实施交通管制时，已提前向社会公告车辆绕行线路、现场设置警示及绕行标识，对交通进行指挥疏导。由于该支队执法行为正当合法，法院认为其对因发生交通事故导致的邹某某车辆被撞受损无需负赔偿责任。

劳动和社会保障行政机关一审判决胜诉案件为176件，占此类案件一审判决数的78.6% ，占一审结案数的41.0%。如吉安市人力资源和社会保障局对陈某某左脚骨折是否为工伤进行认定时，用人单位提出其第二天仍正常上班，其伤害非井下工作时造成。该局依法查明陈某某左脚骨折确系井下作业滚石坠落所伤，第二天带伤上班的主要原因是希望拿到该月全勤奖。该局作出的认定工伤决定事实清楚，适用法律正确，保护了劳动者的合法权益。

2 、部分行政机关依法行政水平亟待提高。 主要表现在：2015年一审判决行政机关败诉347件，判决败诉率为32.5%，占结案数的14.9%，延续了往年的上升态势（如图5所示）。当前行政机关败诉存在的下列问题应引起足够的重视：

一是土地房屋征收领域强行使用土地、违法强制拆迁房屋行为时有发生，反映出少数行政机关程序意识淡薄。 如市、县级政府实施房屋征收按照法律规定应当先补偿、后搬迁，不能与被征收人签订补偿协议的，应当作出补偿决定。被征收人在法定期限内未提起行政复议和诉讼，也未在补偿决定的规定时间内搬迁的，市、县级政府可依法申请人民法院裁定是否准予强制执行，人民法院准予强制执行的，方可对被征收人进行强制搬迁。但南昌市东湖区政府在开展滕王阁东广场及周边地块旧城改造工作时，对拒绝搬迁的被征收人王某某，不依法定程序实施征收，其未经人民法院裁定准予强制执行，就违法将王某某的房屋直接交付江西安顺爆破拆迁服务有限公司，与已完成搬迁的房屋一并拆除，违反了法律规定。

二是不动产登记领域审查不严情况仍较普遍，反映出部分行政执法人员证据意识较弱。 如玉山县房地产管理局对该县某小区一栋100余年的祖遗老屋进行产权登记时，既没有对已有档案记载进行查阅，也没有查清厅堂部分的登记申请是否具有明确的权属来源，更没有向居住于该屋的第三人进行调查核实，仅依据申请人单方提供的书面材料便将厅堂部分登记在其名下（事实上，房屋原始档案中反映出厅堂部分是存在权属争议的）。这种没有充分证据支持作出的产权登记行为不符合《城市房屋权属登记管理办法》有关规定。

三是行政机关不履行法定职责问题仍较突出，反映出一些行政执法人员依法履职意识缺乏。 如抚州市政府根据国家发展和改革委员会等六部门出台的《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》，将2014年该市参加新农合人员的大病保险和意外伤害住院医疗保险统一交由商业保险机构（中国人寿）承保经办补偿，但并未将行政机关的审核职责转移给保险机构。2014年参合人罗某因腿部骨折住院，申请乐安县新农合管理中心审核报销相关医疗费用，但该中心错误地认为由商业保险机构承保经办补偿，就是将医疗费用审核职责也转移给商业保险机构，拒绝受理罗某的申请。乐安县新农合管理中心这种不依法履行审核职责的行为系属行政不作为。

（二）行政应诉情况

1 、部分行政机关及其负责人更加重视涉本机关案件。 近年来，行政机关作为行政诉讼被告，基本都能够派员依法参加诉讼，完成举证、答辩等诉讼义务，因不积极履行举证义务而承担败诉结果的现象大为减少。不少行政机关负责人也更加重视本机关作为被告的行政案件的处理，2015年在诉讼中主动改变行政行为、促使行政相对人自动撤诉案件42件。在重大行政案件中，即使被告为其下属职能部门，一些市、县政府负责人也能够积极参与行政诉讼，与人民法院共同解决行政争议。如某公司诉赣州市国土资源局土地行政赔偿一案，赣州市政府负责人全程关注、指导案件协调，最终使该案得到较圆满的处理。

2 、部分行政机关负责人出庭应诉意识有待进一步强化。 2015年，全省各级行政机关负责人依法出庭应诉610件（如图6所示），出庭应诉率仅为15.2%，其中江西省环境保护厅分管副厅长在刘某某诉该厅环保行政许可一案，吉安市政府分管副市长在某公司诉该府事故责任批复一案中依法出庭应诉。与2014年相比，2015年出庭应诉率仅增加1.5个百分点，不少行政机关负责人仍不愿出庭应诉，多是委托法律顾问或工作人员处理涉诉案件，行政诉讼法中确立的行政机关负责人出庭应诉制度尚未得到很好的落实，不利于及时化解行政争议和提高行政机关依法行政水平。

三、全面推进法治政府建设的几点建议

根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《中共江西省委关于全面推进法治江西建设的意见》的要求，为进一步提升我省行政法治、特别是法治政府建设水平，我们建议：

一是 行政机关应提升运用法治思维、法治方式预防解决行政争议的意识和能力。 党的十八大报告指出，法治是治国理政的基本方式。各级行政机关应严格按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的依法行政基本要求，严格依法行政，强化执法监督，不断提高依法办事的能力与水平。各级行政机关应明确权力清单和边界，牢记“法不授权不能为”，依法履行政府职能，坚持“法定职责必须为”。行政机关作出行政行为时，应高度重视潜在利益冲突及行为风险的研判工作，落实公开民主行政要求，畅通行政相对人利益诉求表达渠道，保护行政相对人的合法权益。

二是切实提高一线行政执法人员的证据意识和程序意识。 加大对行政机关工作人员的依法行政知识培训力度，营造学法、懂法、用法的氛围，从根本上改变那些不能适应依法行政要求的工作习惯和工作方法。着力培育证据和程序意识，确保作出的行政决定有明确的事实根据，严格遵守调查取证、文书送达、期限限制等方面的法律规定，依法保障行政相对人以及利害关系人的知情权、参与权、陈述申辩权和救济权。对败诉案件暴露出来的证据和程序问题，各级行政机关应采取有效措施避免其再次发生。

三是高度重视重点管理领域的行政执法工作。 针对征地拆迁、劳动和社会保障、不动产登记管理及纠纷调处等领域涉民生案件较多的情况，各级政府及有关职能部门要依法开展工作，不能片面强调行政效率而忽视依法行政，避免违反法律强制性规定。要维护弱势群体的切身利益，充分考虑他们的利益诉求，并尽力做好安抚工作，解决他们的实际困难，避免发生重大群体性事件。要遵循公平原则，杜绝同等情况不同对待现象，避免引发不必要的矛盾纠纷。

四是有效推动行政机关负责人出庭应诉，进一步做好行政应诉工作。 行政机关负责人出庭应诉是加快法治政府建设的重大制度设计，有利于有效化解行政争议，有利于提高行政机关负责人的法治意识，有利于增强人民群众对法治的信心。各级行政机关应认真贯彻落实中央深改组审议通过的《关于加强和改进行政应诉工作的意见》，依法做好行政应诉工作。支持法院依法独立行使司法审查权，及时纠正地方和部门保护主义。认真完成答辩举证义务，按时提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。行政机关负责人应改进观念，积极履行出庭应诉职责，尽快适应法律修改带来的新变化。加大对行政应诉等工作监督考核力度，建立健全典型通报制度，严格落实责任追究。

五是深入开展法制宣传教育，引导行政相对人依法维权。 党的十八届四中全会作出推进法治社会建设的重大部署，社会依法规范运行是法治社会的基本特征。行政机关领导干部应带头学法、模范守法。各级政府应深入开展法制宣传教育，传播法律知识，弘扬法治精神，在全社会形成守法光荣、违法可耻的良好氛围。行政纠纷发生后，更要抓住重点，分类施教，采取针对性的措施提高法制宣传教育的针对性和实效性，引导行政相对人理性表达利益诉求、正当运用救济权利，使官民矛盾及时得到化解。