专家建议修改民航法：规范机长权力避免滥用职权
今年是民用航空法颁布20周年，正式施行19周年。在过去的20年中，我国民用航空法律制度已经基本建立，航空立法对航空事业的发展起到积极的促进作用，我国作为航空大国在国际社会上的地位日益提高。
但是，随着经济社会的不断发展，航空立法不足问题日益凸显，危及航空安全事件不断发生。如何完善航空立法，本版今起推出系列报道，以飨读者。
近日，疑似MH370客机残骸被找到的消息牵动着无数人的心。此前，曾有调查将飞机失踪矛头对准MH370机长扎哈里。
实际上，机长有意制造飞机失事并非“天方夜谭”。今年3月，德国一架客机坠毁，随后公布的事故调查结论证实，这是一起客机副机长蓄意肇事事件。
“911之后，各国的机场安检保卫工作都在不断加强，现在看来，机上工作人员的安全管理工作同样重要。”西北政法大学客座教授、空间法与航空法研究所执行所长刘伟民近日在接受《法制日报》记者采访时指出，民用航空法施行19周年，已到大修之时。他建议，修改民用航空法，进一步明确机长法律地位，加强航空人员安全管理。
运用法律手段约束航空人员
2008年3月31日，中国东方航空云南分公司14个从昆明起飞的航班，在同一天出现了临时集体“返航”事件。这些航班原定飞往大理、丽江、西双版纳、芒市、思茅和临沧等地，但在到达目的地上空后，乘客被告知无法降落并折回昆明，导致昆明机场更多的航班延误。这就是震惊全国的东航集体返航门。
“14个航班说不飞就不飞了，真是岂有此理！”说起这次事件，刘伟民很是气愤。他指出，机长作出这样的决定，除了浪费资源外，还存在很大的安全隐患。
据了解，民用航空法第五章对航空人员进行了界定，说明了机长的法律地位，并授予其法律权力。“但是，这些规定并不细。”刘伟民说，中国民航长期军管，飞行待遇是好的，觉悟是高的，飞行人员队伍没问题。但是随着时代的发展，一些新问题陆续出现。比如东航集体返航门，还有曾出现过的空中交通管制员怠工事件等。这些都凸显了运用法律手段约束航空人员，保障民用航空安全的重要性。
刘伟民指出，机长与船长一样，在飞行中拥有法律赋予的最高管理权限。飞机上天后，一切都要听从机长指挥。但是，机长的权力很大却不能滥用，东航集体返航门就是滥用职权。在国外，机长滥用职权是要受处罚的。
“此外，机长的身体状况、心理状况关乎整架飞机的安全，对其进行保障的航空医学就显得尤为重要；机长在起飞之前，如果对保障飞行安全没有信心，可以申请不起飞等，这些方面都应写入法律，并进行详细规范。”刘伟民说，现在民航管理上存在很多漏洞，建议修改民用航空法，把机长的法律地位和机组人员的权力责任规定得更加完整细致，通过法律效力来切实保障民航安全。
对不安全事件相关立法不足
8月5日上午，深航举行深圳航空成功处置“7·26”机上纵火事件表彰大会，对7月26日ZH9648台州至广州航班9名机组成员进行嘉奖。
7月26日零时40分，深圳航空公司ZH9648台州至广州航班发生一起机上纵火事件，严重危及飞行安全。机组成员及乘客协同配合，成功扑灭明火，稳定客舱秩序，制服犯罪嫌疑人。
“由于民用航空战略地位的重要性，容易成为恐怖分子、敌对分子的破坏对象。”刘伟民说，随着社会经济的发展，飞行旅客人数在大幅增加，违规旅客也在不断增多，机场的管理能力还需进一步提高。
刘伟民指出，现行民用航空法只有个别条文是关于民用航空安全保障的规定，1996年颁布的民用航空安全保卫条例又属于国务院颁布的行政法规，立法层级低，需要根据新的形势进行完善和修改，把行政法规规定上升为法律。
今年年初，媒体曾报道多起乘客误开飞机应急安全门或滑梯事件。对此，中国南方航空公司法律部副总经理马选玲指出，综观我国航空安全现状，很多不安全事件都达不到刑事处罚标准，有的甚至达不到治安处罚标准。
“这些不安全事件的类型包括损坏财产(随意放滑梯、打开安全门等)、个人行为(抽烟、违规使用电子设备等)、集体行为(霸占航空器、冲击停机坪、冲击值机柜台等)等。”马选玲介绍，与不安全事件种类广、数量多相对应的，是对此类事件的执法不力问题。
马选玲指出，安全员在航空器范围内无执法权，只有执法协助权，这就造成在很多情况下，安全员面对打架斗殴无法有力作为；虽然空警有执法权，但仅限于到达地面交接公安机关之前，而且缺乏快速有效的攻击性手段；公安机关在各自管辖地范围内拥有执法权，却存在执法不足问题。此外，国际航线的具体执法也是难题。
“上述问题的存在，根本原因在于相关立法不足。”马选玲认为。
马选玲具体解释说，首先民用航空法无旅客个人处罚条款；而治安管理处罚法适用航空法领域的法条较少、处罚较轻，只有第二十三条规定对扰乱机场、航空器秩序，非法拦截或者强登、扒乘航空器，影响交通工具正常行驶的，处警告或者200元以下罚款；情节较重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款。这些法律规定已不适应现实需要。其次，相关法律规定中违法行为列举不全，仅有扰乱秩序、盗窃、损坏、擅自移动航空设施和强行进入航空器驾驶舱等5种行为，许多不安全行为都没有列入其中。
所以，马选玲指出，鉴于这些问题，我国民用航空法的修改刻不容缓。
增加处罚条款加重罚款金额
保障航空安全，避免对飞行人员进行非法干扰，维护人员生命和财产安全是各国普遍关注的问题。
据介绍，对飞行机组的非法干扰，各国的法律规定都很严厉。英国航空航行命令规定，任何人对机组人员进行威胁、辱骂、侮辱，可处以2500英镑以下罚金或无限额罚金或处以两年以下有期徒刑。美国法律规定，袭击、恐吓或威胁、干扰或影响机组成员履行其职责，处以25000美元以下罚金或10年以下的有期徒刑，或二者兼处之。
“此外，在美国，以机长为首的机组人员都对旅客有约束权，不像我国执法人员权力有限，人数也少。而且美国航空公司可以拒载违法违规乘客，这在我国也是很困难的。”马选玲进一步介绍说。
因此，马选玲建议，尽快修改民用航空法，增加危及航空安全的种类，列入多发性、扰乱性违法行为。由于现在民用航空法被定位为民商法，不能列入的违法行为可写入治安管理处罚法。同时，她建议比照旅游法和公务员处置办法，增加处罚条款，加重罚款金额。立法授予航空公司行政执法权，机组人员应对旅客有约束权，授予空警使用攻击性警械的权力，以便更有效地处理突发事件。
“鉴于以后飞机上会安装Wi-Fi,建议航空器上安装监控系统，提前预警突发事件，实现机长与地面双监控。监控画面可实时传输，若发生劫机等突发事件，能快速传递信息，缩短应急处理时间。”马选玲建议。 □记者 张媛