上海：编制住房发展规划 引导关联资源配置 进一步完善住房供应体系

上海市住房保障和房屋管理局

　　住房发展规划是落实政府住房发展战略的重要载体，对于引导关联资源配置、协调住房发展与宏观经济关系、促进民生改善有着重要作用。上海市将“十二五”住房发展规划目标聚焦于“两大体系”、“三个为主”和“四位一体”，着力于完善“多渠道、分层次、成系统”的住房供应制度，既发挥市场在资源配置中的决定性作用，又体现政府在民生保障中的主导作用，让更多的市民百姓能够享受到住房发展的成果。在编制实施我市“十二五”住房发展规划的过程中，我们主要有以下几点体会：

　　一、紧紧把握“三个为主”的住房发展原则

　　“三个为主”，就是以居住为主、以市民消费为主、以普通商品住房为主。这是我们在分析特大城市经济社会现状和住房发展主要矛盾的基础上提出的，是指导上海住房发展的基本原则，是上海调控房地产市场和建设住房保障体系的基石，在“十二五”规划编制和实施中发挥了重要的作用。

　　首先，它是统一思想的立足点。住房发展规划既包含了住房保障和房屋管理行业内部的各个领域，又涉及到一些相关的行业和部门，在规划实施中，通过对照“三个为主”统一思想，协调步骤。

　　其次，它是制定政策的支撑点。无论是在完善住房保障政策方面，还在落实房地产市场调控方面，或者在旧区改造方面，相关思路的形成和政策的制订，都以“三个为主”这个原则为支撑，充分考虑市民对住房的基本需求。

　　第三，它是落实各项措施的聚焦点。“十二五”规划的各项措施聚焦于“三个为主”的原则，有利于形成工作合力。土地供应优先向住房，特别是保障性住房倾斜；房地产调控鼓励自住，抑制投资，打击投机；住房供应结构调整坚持以普通商品住房为主；旧住房改造力度持续加大，多渠道解决住房困难问题。

　　二、不断完善“四位一体”的住房保障体系

　　住房保障是上海“十二五”住房发展规划的重要任务之一。规划提出了廉租住房、共有产权保障房、公共租赁住房和征收安置房“四位一体”的住房保障体系建设目标，以统筹安排、分类解决中低收入家庭住房困难问题。其中，对城镇户籍的低收入住房困难家庭，依托廉租住房；对城镇户籍的中低收入住房困难家庭，出售共有产权保障住房；对存在阶段性住房困难的本市青年职工和引进人才、来沪从业人员及其他常住人口，提供公共租赁住房；对旧区改造房屋征收（拆迁）区域内的住房困难家庭，定向供应征收安置住房。

　　同时，积极探索旧住房综合改造、农村集体建设用地建设租赁住房的管理机制。一系列的制度设计体现了住房保障“保基本、广覆盖、可持续”的理念。在这一制度框架下，按照“先紧后松”的原则，逐步放宽住房保障准入标准，并制定了一系列配套政策。“十二五”期间，不断扩大住房保障覆盖面，持续加大建设和供应力度，使上海的住房矛盾得到较大缓解，既体现了量力而行，又做到了尽力而为。

　　三、积极发挥部门间的协调作用

　　作为我市国民经济和社会发展规划的一项专项规划，住房发展规划不同于房地产业规划等行业规划，不能仅限于本系统、本部门的相关工作，对于规划的范围、目标等提出了更宽泛的要求，更强调关联资源的配置。从编制到实施，很多任务都需要跨行业、跨部门横向协作并需要各级政府的共同努力。

　　规划编制阶段，把规划作为一项公共政策，不仅在相关部门之间积极寻求认识的共同点，还广泛吸纳人大政协、专家学者的意见，并开展了“网上大讨论”。规划实施阶段，由于立足于规划，协调更加顺畅有效。在土地供应方面，由于有了相应指标的约束，及时启动了住房项目规划选址和土地储备工作，确保了保障性住房和普通商品住房的建设用地需求。在保障性住房建设中，不仅发挥大型国有企业集团的生力军作用，也注意调动社会各组织积极参与，拓展了筹资和融资渠道。在旧区改造工作中，根据规划的要求，积极发挥市、区两级政府的作用，收到了很好的效果。大型居住社区的市政公建配套，既有内配套，也有外围配套，更是涉及到交通、民政、卫生、教育、文化、商业、金融、邮电等方方面面。

　　四、及时开展规划实施跟踪评估

　　“十二五”规划进入实施阶段，我们立即开展规划动态评估的课题研究，一是归纳总结规划评估方法，二是对规划重点内容进行跟踪。在规划中期，我局牵头开展了住房发展规划的中期评估，以全面掌握规划实施进展情况，及时发现解决规划实施中存在的困难和问题，确保全面完成规划提出的目标和任务。在评估中，我们还重点对住房的供应和需求，进行了调查摸底。

　　通过评估，也确实发现了存在的一些问题。比如，大规模推进保障性住房建设的同时，有些住房困难家庭对保障房的需求却发生了变化，供需总量出现了阶段性不平衡的现象：有些保障对象暂时不愿离开中心城区到配套相对较薄弱的郊区，有些保障对象宁愿等待旧区改造而放弃可享受的住房保障政策，还有一些居民更期待对原有旧住房及设备设施进行改造，等等。对此，在评估中提出了调整保障性住房供应结构，加大配套项目建设力度，加快旧住房综合改造等建议，适应了形势发展的要求。

　　从评估的结果来看，上海市“四位一体”住房保障体系基本建成，建设筹措保障性住房、旧区改造和旧住房综合改造等约束性指标，以及住宅建设投资、商品住房供应、住宅节能和产业现代化等预期性指标，也有望在“十二五”期末全面完成。虽然编制和实施住房发展规划积累了一些经验，但是在规划定位、内容把握、定量分析等方面还存在一些不足，特别是：对于住房需求，要进一步提高预测的科学性，更合理地安排保障性住房的建设规模；对于住房保障，要更注重法律法规的建设，提高法治水平，加强供后监管；对于市场管理，要遵循市场自身规律，弱化行政干预，探索能促进房地产市场健康发展的长效机制。

　　今年初，我市即已正式启动“十三五”住房发展规划编制研究工作。下一步，我们将进一步转变规划编制理念，突出问题导向，强化改革思维，通过规划研究，理性把握“十三五”期间住房发展与社会、国民经济相关领域发展的关系，正确引导住房发展的预期；通过规划编制，以实现住房发展目标为前提条件，科学配置相关联的土地、资金、财税、金融等管理资源，使住房发展规划体现目标融合、管理增效。

　　——选自2014年12月全国住房城乡建设工作会议《经验交流材料汇编》