惠农补贴成“唐僧肉” 暴露基层权力生态重大缺陷
关注理由
重大案件总在不经意间发生。快餐式的阅读后，案件又会不经意间从你脑海消逝。其实，有些案件值得留在你心底，因为其中有生命、有道德、有法治、有警示……每周，《法制日报》案件版都会推出“案件特稿”栏目，为你解读上周重大案件，体会其中法理情。
上周，广东省梅州市检察机关披露，今年查办“生猪标准化规模养殖场(小区)改扩建项目中央专项补贴”职务犯罪，截至7月初已立案侦查31件31人，涉及专项补贴资金超过7000万元，8个县(区、市)的畜牧局在任或原任局长被立案侦查。近年来，中央和各级地方政府支农惠民的补贴力度不断加大，在农民群众受益的同时，涉农惠民补贴资金也成了一些基层工作人员眼中的“唐僧肉”。涉农补贴资金发放中的种种乱象，不仅曝出相关制度的软肋，更暴露了某些地方权力生态的重大缺陷。
一项生猪养殖专项补贴，令广东省梅州市8个县(区、市)的畜牧局在任和原任局长被立案侦查，涉及专项补贴资金超过7000万元。此前，韶关、江门以及河源等地亦有20余名畜牧局局长，因涉及生猪养殖专项补贴落马。
蝇飞蚁聚，追腥逐臭，一项看似不起眼的生猪补贴，却成了一些贪官与无良商家捞钱分肥的腐败盛宴，硬生生地将20余名县级畜牧局正副局长拉下马。这，不能不引人深思。
自2004年我国试点免征农业税并推行种粮补贴政策以来，历经11年，我国农业补贴急剧增长高达千亿元，进入“大补贴时代”。大量真金白银投向“三农”，在促进粮食增产农民增收的同时，一些借机谋利发“补贴财”的现象也频频发生。
瓜菜大棚撂倒12个农业局长
不只是生猪补贴。
一年前，由瓜菜大棚建设财政补贴资金牵出的腐败案，让海南省12名农业局正副局长“落马”，涉及9个市县，几乎占到全省市县的一半，涉及违法违纪金额超过1亿元。
2014年7月，海南省审计厅对涉农专项资金绩效审计情况向海南省政府报告时指出，审计资金21.55亿元中，查出违纪违规金额5.05亿元，其中大棚建设补贴资金方面违纪违规现象突出，涉及虚报冒领、闲置浪费的大棚补贴资金过亿元，主管部门严重失职甚至渎职。
随后的8月至11月，海南省纪委通报，这个省19个市县中有9个市县农业系统官员因大棚补贴资金涉嫌违纪，12名正副局长被调查，移送纪检、检察机关案件就达30起。
海南省纪委相关人士表示，半数市县的农业官员因大棚补贴问题“落马”，而且案件普遍呈现窝案性质，令人震惊。
官方披露的数据显示，为解决海南本地菜价高，常年“菜篮子”建设投入不足的问题，海南省近年来投入巨额补贴支持蔬菜大棚建设，仅2012年和2013年就分别投入1.24亿元和9300万元重点支持常年蔬菜设施大棚建设。
一些不法分子打起这些补贴的主意。他们为了套取补贴，花重金拉拢掌握审批、审核权的农业系统干部。上级授意、下级操作，大开“绿灯”审核通过后，不法分子成功套取补贴，建好的大棚便丢弃撂荒，“人走棚空”。
海南省审计厅对全省11个市县近三年大棚建设资金进行审计的报告指出：11个市县121个大棚5180.15亩闲置或损毁严重，涉及补贴资金6746.79万元，其中61个大棚完全损毁；24个大棚闲置弃荒；36个大棚仅仅是钢架竖立在土地中，无法发挥作用。
据海南省纪检监察部门披露，在出事的基层涉农部门，上至局长，下至普通干部，都能从申报、测量、验收等环节捞到“油水”。原本比较严格的审批流程在基层却成了“摆设”，甚至一些干部协助不法分子“弄虚作假”套取补贴。
2011年3月到4月间，海南省文昌市无业人员林某、崔某等人虚构《土地承包合同书》，并持虚假合同书向文昌市昌洒镇政府申报瓜菜大棚补贴。他们分别向时任文昌市农业局正副局长的符史军和符永诚分别贿赂现金15万元和5万元，这两名官员向下属授意，向林某的大棚建设“开绿灯”。
在大棚补贴程序中，有关部门要对其实际占地面积进行实测核查。就是这样一个细小的环节都成为贪腐的“漏洞”。海南省屯昌县国土局土地交易与技术服务中心陈某负责运用GPS技术勘测大棚面积，在收受了9万元“好处费”之后，他擅自篡改测量数据，伪造了虚假测量图，虚报面积，使得补贴资金135.81万元被骗取。
原本是国家惠农资金的“把关人”，却成为不法分子“侵蚀”这些资金的“帮凶”，众多农业干部落马让不少纪检干部唏嘘。
海口市纪委一名干部表示，在2012年查处的该市农业系统部分干部受贿的腐败窝案中就发现，农业补贴资金就如同天上掉下的“馅饼”，“给谁都是给”，在项目报批过程中存在“送钱快批，不送不批”的现象，有的行贿资金占补贴资金总额的30%到50%，监督手段完全失灵。
一位基层检察院工作人员说，农业补贴资金流失问题，已从小打小闹的“跑冒滴漏”，变成了局部地区的“管涌”现象，必须引起警惕。
农机补贴牵出百余人腐败窝案
在海南发生“瓜菜大棚撂倒12个农业局长”腐败窝案的同时，山西省审计机关也发现了一起震动整个山西农机系统的窝案。
在审计机关发现漏洞之后至2014年年末，山西省检察机关对山西省农机系统109名工作人员涉嫌贪污受贿、渎职犯罪进行立案侦查，法院对其中20多人作出有罪判决。几乎所有犯罪都指向一个源头——联新集团。
联新集团是一家总部在太原、以生产两款被纳入农机购置补贴范围的玉米收获机而著称的企业。集团法定代表人兼董事长刘某在山西颇具名气，有“山西省特级劳模”“山西省功勋企业家”等诸多荣誉。
在农机制销领域，联新集团“产销一体”的经营模式颇具特点。虽然只生产两个型号、售价在16万元至24万元之间的玉米收获机，但由于单台就可以享受高达8万元左右的农机购置补贴资金，联新集团“5年来就已取得国家农机购置补贴资金1亿元以上”。
审计人员通过对比发现，该公司销售报表显示5年间销售1500台左右的玉米收获机，但采购明细账却显示在此期间只采购了1300多台发动机。
“玉米收获机像咱们平时开的轿车一样，每台机器的发动机号码都是唯一的，也就是说一台玉米收获机对应一台发动机，这个数字对不上，成了我们关注的重要疑点和线索。”审计组随即确定，重点审计联新集团提供的库存台账，但公司的库管员却以各种借口迟迟不予提供。
通过数据分析、审计判断，联新集团通过篡改发动机号码的方式避开系统审核，实现反复销售。“他们把已销售出去的发动机拆卸下来，将原号码打磨掉，然后找人重新伪造发动机号码后，安装回原玉米收获机上，一台‘全新’的玉米收获机就能再次销售，并取得国家农机专项补贴资金了。每‘销售’一次就能赚取8万元左右的国家补贴。”审计人员说。
据审计人员查证，联新集团共伪造了270多台发动机号码，仅此一项的涉案金额就高达2500多万元。
审计人员在联新集团调取销售数据时，发现一个U盘文件夹，该文件夹名称显示为联新集团多年的销售数据。在这个U盘的信息中，审计人员找到了联新集团向山西农机系统数十名负责人行贿的关键证据。
审计人员介绍，中央拨付给省级的资金和政策是透明的，省里也只是将资金盘子进行切块后下拨，“一旦资金到了县、乡、村这个级别，各种各样的问题就开始出现了”。
有的县农委会把专项资金切除一块补贴自己的工作经费，有的村干部会提供假名单或列上“七大姑八大姨”的名字，即便有人下去调查，只要村干部一打招呼，这些人就会承认领钱了。“资金一层层往下渗透，最后到农户手里的时候，就会与最初的分配初衷有所差异”。
事实上，在实行农机补贴政策前，农机局是一个“比较弱势”的部门，“经销商不理，农民不认，连生产厂家也不把这个部门当回事儿”。
可从2006年起，伴随逐年掌握着越来越多的农机补贴资金，地方农机局越来越受到重视。与此同时，一些地方农机局自身也通过“设置审批”等方式，“自行赋予了诸多权力，而且不少审批权都游离于行政审批权限之外”。例如，农机生产企业要在区域内生产销售某型号的农机产品，要有试产(定型)证书、推广鉴定证书，然后才有机会进入当地的农机推广目录和补贴目录，进而才能享受国家补贴。
对一个农机生产企业来说，获得国家农机补贴至关重要。如果没有补贴，那么该产品在市场上就没有竞争力，“甚至一台也卖不出去”。
因此，各农机生产企业都想尽办法挤进地方制定的“农机产品省级推广目录”，而谁能进目录的权力掌握在各地方农机局及其所属鉴定机构手上。
在某市农机局局长梁某受贿案中，联新集团的董事长刘某亲自出马行贿，刘在证言中称：“我想总有用得着他的时候，平时送点钱拉拉关系。”多份判决书显示，联新集团分布在各地的销售经理也存在大肆向当地农机局行贿的事实。
如何斩断伸向国家补贴的黑手
厕所里面能生财，病死猪肉可圈钱，死人常领低保金，水利工程是财源……不要以为这是天方夜谭，这是真实发生的基层官员套取国家补贴的“奇葩”手段。
在多地曝出的骗补案件中，除了数额巨大的案子颇受关注，许多“奇葩”的骗补方式，让不少网民感叹“骗补，也颇有高手在民间的势头”。
与农业相关的骗补案件虽然数额不大，但在这些“苍蝇式腐败”案中，生猪、水稻、蔬菜、大棚、农药都成了他们“染指”的领域，并且呈现持续时间长，涉案人员广的特点。
国家补贴通常是从上至下针对特定行业、特定人员的补贴，申领到该项补贴的机构或者个人需要满足相关条件，而实现骗取国家补贴的第一步就是要欺上瞒下，虚构相关材料满足领取补贴的条件。
以生猪养殖的补贴政策为例，其中生猪标准化规模养殖场改扩建项目是国家扶持项目之一，由中央预算内安排资金，对符合政府制定规范化养殖场条件，需要进行改扩建的养猪场进行资金扶持。媒体调查发现，2014年广东、福建、安徽等地都出现了伪造生猪养殖申报材料、虚构申报资格的方法，骗取国家财政补助资金的情况。
通过非正常手段获得领取补贴资格后，如何应对监管部门的检查和审批成为新的“难关”。按照政策规定，生猪标准化规模养殖扶持资金有较为严格的管理程序，一般必须经过申报、现场审核、资料审批、项目验收、资金拨付、审计监督等多个环节。
看似严密的监管环节在实际运作中都有“活动”空间，在广东省韶关市一起骗取生猪养殖国家补贴的案件中，养殖户和公职人员“内外勾结”，联手编造虚假申报材料、虚报生猪出栏量、虚假项目建设方案、虚假环评意见等。甚至有“自作聪明”的官员“明示暗示”养殖户，只要交给畜牧管理部门一部分“检验费”，“搞搞材料”就能顺利拿到几十万元的补贴。
2014年10月中旬，中纪委公布2014年中央巡视组第一轮巡视整改情况显示，近一年来全国查处各种涉农补贴问题6000余起，涉及资金20多亿元。而最高人民检察院的统计称，2014年1月至7月，立案侦查涉农领域贪污贿赂犯罪案件的总人数，占同期贿赂犯罪案件总人数的近4成。
大量撒向农业的真金白银在促进粮食增产和农民增收的同时，也成了一些“硕鼠”觊觎的目标。不少人在资金管理使用上既是“运动员”又是“裁判员”，集权钱于一身，掌管项目申请、审查、上报等“一条龙”环节，而系统内监督又通常以报表或自查的形式进行，有名无实。
一名村干部坦言，目前国家还没有一个补贴发放登记的基础信息库，往往村里怎么报镇里就怎么批，很少去现场核实上报数据的真实性。在江西省余江县一个镇18个村官侵占粮补的案件中，当地镇村干部正是利用这一点轻易贪污粮补款的。
“农业补贴历经10余年，到了一个应该调整的关口。”国务院发展研究中心研究员程国强在接受媒体采访时表示，随着形势的变化，现有农业补贴出现了诸多问题，支农资金屡屡被套取说明制度的完善已经刻不容缓，如何在“大补贴”时代加强精细化管理是一道亟待破解的课题。(记者陈晓英)