户籍改革关键年：取消暂住证 全面实施居住证

近日，《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》（以下简称《意见》）及相关改革方案，已经中央审议通过，即将印发实施。《意见》提出，扎实推进户籍制度改革，取消暂住证制度，全面实施居住证制度，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。落实无户口人员落户政策。

专家认为，2015年将是我国推进户籍改革的关键一年。目前的首要任务，是建立城乡统一的户口登记、实施居住证、健全实际居住人口登记三项制度，这就要求居住证制度担负起“开路先锋”大任。当前，我国劳动力资源结构性矛盾越来越突出，稳定优质劳动力资源供给将成为今后一个时期影响经济社会发展的重大战略问题。而居住证持有者若享受户籍权利，并逐步实现教育、养老等基本公共服务平等化，将有利于实现劳动力资源有序流动，推动城乡一体化。

居住证由暂住证演变而来，但与暂住证有本质上的不同。居住证制度体现了新的社会管理理念，淡化了户籍观念，强化城市外来人口的居民意识，服务和管理更加人性化。居住证附加了各项公共服务，持有者可享受诸多市民待遇。而且，居住证制度还为外来人口落户提供了过渡机制。

记者了解到，目前全国已有深圳、珠海、广州、东莞、佛山、大连、太原、嘉兴、慈溪、长春、上海等多地推行居住证制度。四川省成都市四年前已全面推行居住证制度。

天津市也已明确将试行非天津户籍常住人口居住证管理办法。此外，北京通州等62个城市（镇）已被列为国家新型城镇化综合试点地区，根据方案，通州将推进积分落户政策，以具有合法稳定就业等为主要指标，合理设置积分分值，达到一定分值即可申请落户。

与此同时，在国家户籍制度相关政策调整和改革试点的鼓励下，近年来，全国一些省份如浙江、四川、广东、河北、江苏等以及大中城市如郑州、重庆、成都、广州等纷纷出台户籍改革方案，对地方性户籍制度改革进行了积极探索。如山西省日前公布的推进户籍制度改革的实施意见，提出5年内将完成户籍革命性改革，全面放开山西省的中小城市落户，太原和大同两大城市核心城区也将实行有序放开落户限制。山东省政府网站日前公布了山东省进一步推进户籍制度改革的意见。意见提出，济南、青岛全面放开大学毕业生落户。

不过，有业内专家认为，尽管户籍改革取得了不少成果，但从改革总体进程来看，城乡之间、地区之间人口的大规模流动并没有促使户籍制度改革取得实质性突破，远远滞后于经济社会发展的需要。一是大中城市推进户籍制度改革较为谨慎而缓慢。二是户籍制度改革缺乏制度层面的顶层设计，我国户籍制度一直采取自下而上的改革路径，中央政府给予地方政府相当大的自主权，鼓励和支持地方政府进行因地制宜的试点探索。但是，目前户籍制度改革已经进入攻坚阶段，单纯依靠地方政府局部性、片段式的改革，已经难以取得更大进展和实质性突破。

此外，户籍制度改革的关键是户籍内含各种权利和福利制度的综合配套改革，户籍制度改革只是“标”，而对其内含各种权利和福利制度的改革才是“本”。户籍制度改革必须标本兼治、长短结合，其目标不是消除户籍制度，而是剥离户籍内含的各种权利和福利，取消城乡居民的身份差别，建立城乡统一的户籍登记管理制度，实现公民身份和权利的平等。

根据政策规划，2020年基本形成“城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度”，这种新型户籍制度虽然以经常居住地登记户口为基本形式，但仍然把合法稳定住所和合法稳定职业作为户口迁移的基本条件。这种做法沿袭了现有的“放宽落户条件”的思路，并非户籍制度改革的终极目标，而只能是一种中短期的过渡性目标。从长远来看，户籍制度改革的最终目标是按照常住居住地登记户口这个唯一标准，实行城乡统一的户口登记管理制度。

中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长魏后凯认为，从目前情况看，中国的户籍制度改革应采取双轨制办法。所谓双轨制，就是一方面按照现有的“放宽落户条件”思路，实行存量优先、分类推进，逐步解决有条件（如有合法稳定住所和合法稳定职业）的常住农业转移人口落户城镇的问题；另一方面，通过剥离现有户籍中内含的各种福利，逐步建立均等化的基本公共服务制度以及城乡统一的社会保障、就业管理、土地管理和社会管理制度，以常住人口登记为依据，实现基本公共服务常住人口全覆盖。前者实质上是一种户籍政策调整，后者才是真正意义上的户籍制度改革。一旦城乡一体的体制机制形成，“放宽落户条件”的改革思路也就失去了意义。在这种情况下，两条改革路径将最终接轨。（记者 李唐宁 方烨）