房地产业与宏观调控——宏观调控下江西房地产业发展轨迹解析及建议

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　　房地产行业是维系居民正常居住需求、关系国计民生的重要行业，其发展不仅关乎国民经济的整体发展，牵动和影响着人民的生活水平，更对经济社会有着多方面的关联作用和巨大影响。九十年代末以来，我国房地产市场蓬勃发展，已经逐渐成为国民经济的支柱行业之一。然而，在房地产业促进经济增长、改善人民居住条件的同时，房价急速上升、金融泡沫等隐忧也随之而来。为稳定房地产市场，国家频频施以调控手段，这些措施对房地产市场稳定健康发展起到了一定作用，但其作用程度、利弊如何值得总结和思考。

　　一、改革开放以来房地产业发展的基本情况及存在的问题

　　改革开放以后，我国进行的城市土地使用制度改革和住房制度改革，从根本上打破了传统计划经济对房地产市场的束缚，为房地产市场的发展创造了前所未有的环境条件。我国房地产行业从1998年开始进入新的发展时期，2004年以来房地产业得到迅速发展，房价出现大幅度提升，房地产开发投资在固定投资中比重逐年增加，增速基本保持在18%左右。2008年，尽管受美国“次贷危机”的影响，房地产行业不景气，但2009年以后，随着经济回暖，房地产再次步入快速上行通道。十余年来，全国房地产开发投资额由1998年的3614.23亿元发展到2013年的80613.38亿元，占固定资产投资比重由1998年的12.7%提高到2013年的19.3%，房屋施工面积由1998年的50770.14万平方米提高到2013年的665571.89万平方米，商品房销售面积由1998年的12185.30万平方米提高到2013年的130550.59万平方米，商品房平均销售价格由1998年的2063元提高到2013年的6237元，房地产业对我国GDP增长的贡献率由1998年的8.0%提高到2013年的13.6%。

　　在房地产业快速发展中，同样也暴露了不少问题，如房价偏高，投资性购房比例偏大，供求结构存在矛盾等。2013年，全国城镇在岗职工人均工资51483元/年，商品单位面积销售均价6237元/平方米，也就是说一套90平米房屋的购买费用是年工资的10.9倍，而在国外，人们购买一套适于居住的房屋所花费用仅是年工资的3-5倍。房价过高，降低了普通工薪阶层对房屋这种必需品的购买力，对居民生活和经济发展都产生了一定的影响。

　　《2013年我国房地产金融报告》显示，2013年我国主要金融机构房地产贷款余额14.61万亿元，同比增长19.1%。其中，个人购房贷款余额未9.8万亿元，增长21.0%；房地产开发贷款余额4.59万亿元，增长18.8%。房地产企业自筹资金中有大约70%来自银行贷款，购房定金和预收款也有30%的资金来自银行贷款，个人购房贷款额合计在40%-50%以上。从数据中可以看出，房地产开发资金很大程度上依赖房地产信贷资金，这无疑增加了潜在的信贷风险。2008年发生的美国“次贷危机”就是最好的案例。

　　我国房地产业经过近些年来的高速发展，逐步形成多极化的市场结构，多样化的交易方式，产业化与社会化的市场信息。相比之下，房地产经营与管理制度与法规体系建设则明显滞后，导致房地产开发与消费中投资、投机等多种不良行为的产生，这在一定程度上影响了我国房地产业的持续健康发展。

　　二、我国房地产市场宏观调控的基本历程和效果

　　住房不是一种纯粹的商品，它关系到社会公众最基本的生存权利的保障问题，涉及到国民经济发展和社会稳定的大局，具有公共物品的本质属性--公共性。而房地产市场是一个具有“双重属性”（即私人商品与公共产品），服务于“双重目标”（经济目标与社会目标）的市场经济与公共经济的结合体，它的公共属性决定了它的发展不能完全由市场经济规律制约，而要求政府公权利的介入、协调和控制。因此，当房地产市场出现问题的时候，就需要国家从宏观上对房地产业进行指导、监督、调节和控制，促进房地产市场总供给与总需求、供给结构与需求结构的平衡与整体优化，实现房地产业与国民经济协调发展。

　　1993-2014年的20多年间，我国房地产市场宏观调控大致经历了以下6个历程：抑制(1993-1997年)、鼓励（1998-2005年）、紧缩（2005年-2008年）、放松（2008年-2009年）、再度紧缩（2010年-2013年）和定向宽松（2014年），重要的宏观调控分别发生在1993年、1998年、2003年、2005年、2008年、2010年、2012年和2014年，代表性调控政策包括“国十六条”、“23号文件”、“18号文件”、“国八条”、“国六条”、“国十条”、“国五条”等。进入2014年，房地产市场风云变幻，年初房地产市场调控总基调为“双向调控”，即对一线城市继续增加供应，抑制、遏制投资投机性需求，限购政策不退出，而对于库存量比较大的城市，要控制供地结构、供应结构。

　　以上各个时期，宏观调控的目标呈现多元化特征，不同阶段的侧重点略有不同。2007年以前，主要以经济手段和行政手段对房地产业进行调控，促进房地产业规范发展以及限制房价过快上涨，调控手段比较温和；2008年以后，采取行政手段的频率不断增加，调控手段愈加严厉。2009年以前，开发商是国家房地产调控政策的主要调控对象，国家出台了针对房地产开发商的诸多调控政策，如收紧房产信托、“90/70”政策、规范房地产税收、严格房地产开发贷款管理等；从2010年开始，购房者成为房地产调控的主要对象，出台了针对购房者的限购、限贷、提高首付比例等严厉控制炒房行为的政策，以及针对地方政府的房价问责制，制定保障房建设目标的政策；2014年的“双向调控”政策给各地房地产市场政策以更灵活更大的空间，从放宽限购、限贷政策，到通过信贷、公积金等方式鼓励刚需，各地采取了多种措施，最显著的特点是政府宏观调控弱化了行政化手段，更倾向于运用金融、财税等市场化手段。

　　三、宏观调控下江西房地产业发展轨迹

　　江西房地产业起步较晚，其发展过程与国家宏观调控政策的目标基本吻合，与全国总体趋势一致，在波动起伏中快速发展。

　　（一）1993-1996年，政府第一次对房地产业进行宏观调控

　　1991-1993年，全国首次出现房地产热，开发投资增长过快，形成了较严重的房地产泡沫，经济运行出现过热态势和通货膨胀。此时江西房地产业正处于高速发展时期，受全国大环境的影响，也出现发展过热的状况。1991-1993年，江西房地产开发投资持续高速增长，分别较上年同期增长66.6%，59.5%，79.2%。

　　为抑制房地产市场和房地产开发投资的过热，政府第一次对房地产业进行宏观调控，在1993和1994年间分别出台了《关于当前经济情况和加强宏观调控意见》（以“整顿金融秩序、加强宏观调控”为主题的16条政策措施，通称“国16条”)、《关于深化城镇住房制度改革的决定》、《城市房地产管理法》和《住宅担保贷款管理试行办法》等政策对房地产市场进行调节。此次调控给过热的房地产业显著降温，全国房地产开发的增长速度明显放缓，通货膨胀得到遏制，商品房和商品住宅的价格迅速回落，成效显著。而海南等房地产泡沫严重地区的房地产市场甚至因此元气大伤，进入持续数年的低谷期。江西房地产市场也在宏观调控的作用下由热转冷，房地产开发投资增速由1993年79.2%下降至1996年的2.1%。

　　（二）1998-2002年，推动房改，促进住宅业成为新的经济增长点

　　1997年“亚洲金融危机”爆发后，我国经济开始出现“通货紧缩”，房地产市场也随之陷入低潮，当年江西房地产开发投资出现历史性的负增长，增速为-4.8%。为刺激消费、拉动内需，1998年7月，国务院颁布《关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》(简称“23号”文件)，明确提出“促使住宅业成为新的经济增长点”，并拉开了以取消福利分房为特征的中国住房制度改革。随着各项政策措施贯彻落实，大大激活了低迷数年的房地产市场，推动了房地产业新一轮的高速发展，江西房地产业因而进入发展新时期。1998年全省房地产开发投资增速达7.9%，当年就扭转了之前负增长的态势，其后几年增速更是持续上升。2002年，江西房地产开发投资突破100亿元，增速达到63.2%，接近1991-1993年高速增长时期的水平。同时，市场需求也不断增长，商品房销售面积（市场需求）与竣工面积（市场供给）的比例由1998年的0.74：1上升到2002年的0.82：1，单位面积销售均价由1998年的744元上升到2002年的1062元。

　　由于这一时期存在住房供应结构不合理，房地产市场秩序比较混乱等问题，2002年5月，国土资源部签发《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，严格控制土地供应，恢复征收土地增值税，以期通过整顿市场使房地产业的发展更加规范化。这一政策出发点是“从源头上防治腐败，降低不合理的房价”，但实际操作缺乏统一规范，同时因为将土地出让推向市场，为未来房价的不断增长埋下了伏笔和隐患。

　　（三）2003-2005年，确立房地产为国民经济支柱产业

　　从2003年开始，我国房地产开发投资快速增长，再次出现经济过热迹象，江西房地产开发投资增速也于2003年达到71.2%的历史第二高点。在此背景下，《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(简称“18号文件”)和《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》(简称“121号文件”)相续出台。“18号文件”首次明确指出：“房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业”，并提出促进房地产市场持续健康发展是保持国民经济持续快速健康发展的有力措施，对符合条件的房地产开发企业和房地产项目要继续加大信贷支持力度。“121号文件”则是中国这一轮房地产牛市启动之后，政府所采取的抑制房地产过热的措施，具体内容是调整商业银行个人住房贷款政策，对购买高档商品房、别墅或第二套以上(含第二套)商品房的借款人，适当提高首付款比例，不再执行优惠住房利率。

　　这两份意见向左的文件相继出台，显示了政府在调控中左右为难的境地，但对房地产开发投资的过快增长还是起到了一定的抑制作用。受此影响，江西房地产开发投资增速大幅下降，从2003年的71.2%下落到2005年的13.2%，两年间下降了58.0个百分点。由于土地价格因2002年后土地所有权必需通过招投标、挂牌、拍卖方式取得的原因而大幅上涨，加之两项政策没有提出实质性的控制房价的措施，导致这阶段时期房价继续上扬。2005年，江西商品房单位面积销售均价为1528元，较2002年增长44.0%，3年的增长幅度相当于1993-2002年10年增幅。

　　（四）2005-2007年，调控以稳定房价为主要诉求

　　2005-2007年，江西房地产开发投资增速分别为13.2%、14.9%和25.9%，商品房单位面积销售均价增速分别为10.6%、11.7%和21.3%。同时，由于需求不断增长，2005年，商品房销售面积与竣工面积的比例首次突破1，达到1.06：1。数据显示，房地产开发虽然继续保持着快速发展的惯性，但增速明显减慢，可是房价快速上涨的势头仍然没有改变，房价逐渐成为社会关注的焦点。

　　为了抑制投资过热、调整住房供应结构、稳定房地产价格，中央政府打出调控“组合拳”。2005年3月底，国务院办公厅下发《关于切实稳定住房价格的通知》，提出抑制住房价格过快上涨的八项措施(简称“国八条”)；4月，国务院常务会议提出，当前加强房地产市场引导和调控要采取八项措施(简称“新国八条”)，对“国八条”进一步细化、延伸；2006年5月，国务院常务会议通过有针对性的六项措施(简称“国六条”)，将调整住房供应结构作为调控着力点，并随后出台了《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》。随着这些政策的出台，房地产市场出现了一些积极变化，开发投资实现平稳增长，住宅开发结构得到一定改善，但是房价调控效果并没立即显现出来，反而出现边调控边上涨的现象，调控效果并没有达到预期。

　　（五）2008-2010年，调控反复

　　受“次贷危机”和“世界金融危机”的影响，此阶段我国房地产宏观调控经历了抑制、鼓励、再次抑制的转变。2008年初，由于固定资产投资保持快速增长，经济面临过热的危险，国家出台了严格控制土地供应量和房地产信贷、提高房贷利率首付比例以及提高住房转让营业税率等政策，货币政策也从“适度从紧”改为“从紧”，这些政策无一不指向防止房地产开发过热和维护经济安全的目标。下半年随着世界金融危机的影响扩大，我国经济面临增速下滑的危险，为维持国民经济的稳定运行，抵制金融危机带来的冲击，央行宣布“双率”齐降，货币政策再度从“从紧”向“适度宽松”转变。同时，国家于2008年底出台了二手房营业税减免优惠等政策，以此刺激房地产业的稳定发展。之后短短一年间，中国楼市迅速地由低迷转变为亢奋，调控政策也由“去库存”转变为“挤泡沫”。2009年12月，为遏制部分城市房价过快上涨，中央政府逐渐废除了2008年的刺激房市政策，再次转向稳定房价，并随后提出了“增加普通商品住房的有效供给，继续支持居民自住和改善型住房消费、抑制投资投机性购房，加强市场监管，继续大规模推进保障性安居工程建设”四条具体措施(简称“国四条”)，旨在促进房地产市场健康发展。

　　这一时期江西房地产开发投资波动不大，总体保持稳定，但房价仍呈上涨趋势。2008年，受“次贷危机”和“世界金融危机”的影响，江西商品房单位面积销售均价增速仅比上年同期增长3.1%，为2001年来最低点。由于2008年底各种刺激房地产市场复苏的政策出台，2009年一年的时间里，江西房地产市场从年初的“试探性抄底”，到年中的“放量大涨”，再到年底的“恐慌性抢购”，迅速由萧条转变为旺盛，当年全省商品房单位面积销售均价涨幅达23.7%，为1994年以来的最高点。

　　（六）2010-2013年，调控以抑制房价过快上涨为主要目标

　　2010-2013年间，房地产市场整体平稳，开发过热被一定程度上抑制，投资增长基本保持稳定。但受城镇化带来需求旺盛、土地成本不断增高、货币不断超发而投资渠道缺乏以及基础设施的迅猛增加等因素带动，房价、地价又出现过快上涨势头，投机性购房再度活跃。因此，这一阶段宏观调控的主要目标是抑制房价的过快上涨。

　　2010年4月，《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》(简称“国十条”)期冀通过抑制不合理住房需求、全面控制投资性购房、增加住房有效供给、加快保障性安居工程建设以及加强市场监管等手段达到控制房价上涨的目标，进一步巩固房地产调控成果，促进房地产市场健康发展。

　　2013年2月，中央发布《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》（简称“国五条”）出台五项调控政策措施，重申坚持执行以限购、限贷为核心的调控政策，坚决打击投资投机性购房。

　　这两项政策实施以来，江西过热的房地产市场出现了降温迹象，开发投资增速放缓，各地楼市普遍陷入观望，成交量锐减。2010-2013年间，江西房地产开发投资增速分别为11.4%、22.7%、11.8%、21.1%，虽然在政策发布年份的前后略后波动，但增长放缓的迹象明显。商品房单位面积销售均价增速分别为19.0%、31.9%、14.4%、9.7%，呈下降趋势，尤其是在2013年，全省商品房单位面积销售均价降为个位数的增长，反映出房价上涨的趋势得到一定程度的遏制，突显出调控效果。

　　然而，由于此次调控仅在需求上做文章，通过抑制需求、增加交易成本等手段达到在短期内平稳房价与稳定预期，并未解决土地财政、税收制度等根源性的问题，以及从实质上触动作为调控根本目标的高房价，因此在房地产成交量下跌的同时，房价仍在逆势上涨。

　　（七）2014年，以保持市场稳定为目标

　　进入2014年，全国房地产市场呈现出不同于往年的微妙局面，各项指标走势低迷，房地产开发投资增速变缓，市场观望气氛浓厚，房价涨幅整体回落甚至出现下降，江西也出现类似情况。1-9月，江西房地产开发投资951.63亿元，同比增长14.8%。房屋新开工面积2613.50万平方米，同比增长6.1%。商品房销售面积1817.99万平方米，同比下降1.4%。商品房销售额970.00亿元，同比增长0.5%。房地产开发企业土地购置面积570.12万平方米，同比增长12.0%。9月末，江西商品房待售面积1111.81万平方米，同比增长33.7%。在国家“双向调控”政策的灵活性下，除少部分城市仍然坚持定向放松限购政策外，限购政策由局部调整转向全面放开。多地房地产相关文件出台，重点加大信贷支持力度，涉及信贷调整、保障房建设、财税支持等内容。江西明确提出降低二套房首付比例，湖北要求首套房贷款利率下调至基准利率的0.7倍，湖北、湖南提出放宽公积金使用方式，宁夏、湖北明确部分税收减免政策，四川则提出对于满足条件的金融机构按照实际发放符合条件贷款金额的3%给予财政补助。9月30日，央行发布《中国人民银行中国银行业监督管理委员会关于进一步做好住房金融服务工作的通知》，对个人住房贷款需求的支持力度大幅提升：首套房贷利率下限重回基准利率的0.7倍；已有1套住房并已结清相应购房贷款后再次申请贷款的，银行执行首套房贷款政策；在已取消或未实施“限购”措施的城市，对拥有2套及以上住房并已结清相应购房贷款的家庭，又申请贷款购买住房，银行自行把握并具体确定首付款比例和贷款利率水平。11月22日，央行发布决定，下调金融机构人民币贷款和存款基准利率，金融机构一年期贷款基准利率下调0.4个百分点至5.6%；一年期存款基准利率下调0.25个百分点至2.75%，同时结合推进利率市场化改革，将金融机构存款利率浮动区间的上限由存款基准利率的1.1倍调整为1.2倍。其中，5年以上房贷利率从6.55%降为6.15%，下降0.4个百分点。此次降息对整个经济环境都有影响，有利于促进投资与消费。对房地产市场而言，这次降息意味着购房者贷款的压力将减小，直接受益的就是购房者，对楼市而言是利好的，是向市场发出的积极信号。这些政策的出台，预期对扭转市场预期将起到积极作用，刺激需求入市，从而改变目前房地产市场的下行态势。

　　总之，纵观江西房地产的发展过程，每个拐点都有着宏观调控的影子，调控痕迹清晰可见（如图一）。

图一：1990-2013年江西房地产开发投资完成额及增长速度

　　四、对宏观调控效果的评价

　　历次宏观调控，对房地产市场的指导与调节都有一定成效。无论是在房地产业面对“亚洲金融危机”、“美国次贷危机”进入低潮时对市场复苏的刺激与促进，还是房地产业快速发展、市场过热时对维护市场稳定和抑制房价过快上涨，都取得过积极的效果。但由于宏观调控政策对供给、需求及房地产生产要素的调控大多是出台条文、行政干预，市场调节手段偏少，缺乏连续性，甚至有的时候产生矛盾、出现反复，并且未从根源上解决一些市场上存在的问题，经常是“头痛医头，脚痛医脚”，使得调控效果与预期存在不小的差距。江西房地产市场同样也存一定问题和隐患。

　　（一）江西房地产市场存在的问题

　　1.房价快速上涨

　　1990-2013年间，江西商品房单位面积销售均价一直呈增长态势，仅1992年及1998年“亚洲金融危机”时呈负增长。2013年，江西城镇在岗职工人均工资42473元/年，商品房单位面积销售均价5203元/平方米，一套90平米房屋的费用是年工资的11.0倍，这意味着普通居民11年的全部收入才能购买一套小户型房屋。房价过高，降低了普通工薪阶层住房购买力，“望房兴叹”，严重影响了普通民众的改善居住条件的愿望实现。

图二：1991-2013年江西商品房单位面积销售均价情况

　　2.房地产开发各项指标间匹配度不佳，市场总体处于不景气区间

　　房地产开发景气指数是遵循经济周期波动的理论，以景气循环理论与景气循环分析方法为依据，运用时间序列、多元统计、计量经济分析方法，以房地产开发投资为基准指标，选取了房地产投资、开发资金来源、开发面积、房屋销售等有关指标，剔除季节因素和随机因素的影响，采用增长率循环方法编制而成。从历年来的江西省房地产开发景气指数（简称“赣房景气指数”）趋势图中可以看出（见图四），1996-2013年间，除2001、2002、2003及2007外，其他年份“赣房景气指数”均呈不景气态势（100点为景气与不景气的临界点），尤其是2008年以后，一直在不景气区间运行。虽然单独对“房地产开发投资”、“商品方销售面积”等某个指标进行分析时，该指标均呈持续快速增长的良好态势，但综合从“赣房景气指数”上看，江西房地产开发多数年份处于不景气区间，说明反映江西省房地产市场景气情况的各项指标之间协调性不佳，结构不合理，导致市场总体处于不景气状态。

图三：1996-2013年“赣房景气指数”趋势图

　　注：1997年10月，国家统计局正式建立反映房地产开发景气状况的“全国房地产开发景气指数”（简称“国房景气指数”），因此景气指数的起始时间为1996年。

　　3.当前化库存压力较大

　　“国十条”、“国五条”等政策的出台，虽然没有成功改变房价上涨的趋势，却对市场销售产生了比较大的冲击。政策出台后，江西房地产市场观望气氛浓厚，成交量明显萎缩，商品房待售面积逐渐增加（见表三）。2013年，全省商品房待售面积928.38万平方米，增长44.9%，待售面积增幅比销售面积增幅高12.8个百分点。其中，住宅待售面积651.46万平方米，增长35.0%。过多的存量积压在一定程度上制约房地产企业资金的回笼周转，为全省房地产开发健康持续发展带来隐忧。

表一：2009-2013年江西商品房待售面积情况

　　（二）调控力不足的原因

　　1.调控政策缺乏独立性与连续性

　　我国的房地产宏观调控政策是宏观经济调控的一种手段，作为拉动经济增长或者防止经济过热的工具，往往被动应对经济形势与房地产发展态势，且调控措施大都是一些短期行为，有时更会存在方向性逆转的情况，缺乏独立性和连续性。以2008-2009年为例，2008年初由于固定资产投资保持快速增长，经济面临过热的危险，国家出台严格控制土地供应量和房地产信贷，提高房贷利率首付比例和住房转让营业税率等政策，以防止房地产开发过热和维护经济安全；而2008年底，我国经济受到国际金融危机的影响面临增速下滑的危险，国家又出台了各种优惠政策扶持房地产市场的投资与消费以维持经济增长速度；2009年下半年开始，房价在经历短期下跌之后全面暴涨，面临失控的危险，国家又出台了号称史上最严厉的房地产调控政策---“国十条”，调控频率与力度空前。1993-2013年间，我国共出台了103项房地产调控措施政策，出台频率较高且缺乏连续性，往往调控效果刚刚显现，又出台新的政策，进入新一轮调控周期。政策的频繁变动使市场各利益主体无法形成稳定一致的预期，房地产投资与消费出现非正常波动，这也是每次调控后都迎来一次房价大幅上涨的重要原因，不利于房地产市场的稳定发展。

　　2.市场划分不明导致多元化的调控目标陷入两难境地

　　由于我国房地产市场并未明确划分公共住房市场和私人住房市场，宏观调控政策无法有针对性的细分，从而导致多元化目标之间的含混与矛盾，集中表现在稳定房价与保障中低收入人群住房目标相含混，稳定房价与保经济增长目标相矛盾。一方面，随着房价不断攀升，稳定房价以解决中低收入阶层的住房问题以及防范金融风险成为政府宏观调控的重要目标；另一方面，由于我国经济增长很大程度上依靠固定资产投资，而房地产投资在固定资产投资中占据很大比重，要保持经济高速增长必须依靠房地产业的增长，所以政府又担心因房价下跌而影响地方经济的发展。

　　3.调控缺乏法律手段

　　从我国房地产宏观调控的历史看，多以行政命令、部门规章制度、通知等形式出现，房地产立法不全是行政手段使用频繁的重要原因。目前，我国房地产立法领域已经形成了以《物权法》、《合同法》、《城市房地产管理法》、《土地管理法》、《城乡规划法》为基础的法律体系基本框架，但是房地产市场不同主体间的利益关系错综复杂，实践中存在一些法律空白。例如关于住房保障问题从未被纳入相关的立法，使得中央政府对地方政府的约束不得不依靠行政命令。而在房地产保有环节缺少税收立法，也使得保有环节调控缺失，投机性需求难以得到有效抑制。缺乏法律手段，使得房地产调控的约束力不强，因而调控效果往往达不到预期。

　　4.现行的土地供给制度约束使调控措施治标不治本

　　多年来房地产市场调控对象的重心放在了开发商和投机、投资性购房者上，对开发商规定开发结构，对投机、投资性购房者收紧信贷和加强税收征管，目的是缓解供求矛盾，降低房价，但治标不治本，问题的症结是现行的土地供给制度。2003年以来我国城市经营性土地出让执行“招、拍、挂”方式，土地出让金严禁贷款，土地购置首付最低比例为20%，2010年3月以后规定土地出让底价不得低于出让地块所在地级别基准地价的70%，如此种种抬高了房地产的地价成本。同时，严禁农村集体建设用地流转，大量闲置的农村宅基地无法合法补充城市土地供给，也束缚了住宅用地供给总量的增加。因此，改革现有土地供给制度，是改善房地产市场上供给的根本。

　　5.保有环节的调控力度有待加强

　　从历年我国房地产宏观调控的实践看，调控的环节主要集中在供地环节、开发环节以及交易环节，基本不涉及保有环节的调控。针对保有环节进行调控的房产税的试点也只是在2011年才在上海与重庆进行，试点至今没有结论。因此，针对保有环节的调控力度亟待加强。

　　六、建议

　　（一）政府调控和市场调控相结合，更多运用市场调控

　　历次房地产宏观调控，主要是通过行政干预的手段来调节市场，虽然暂时缓解了供求矛盾，但深层次的问题依然存在。房地产市场经过三十多年的发展和多轮调控，已经进入了相对成熟的发展期。今后一个时期，房地产调控应注重分类调控，以政府调控和市场调控相结合，更多地发挥市场调控的作用，用市场的手段调控市场的问题，通过推进财税、金融、价格等制度的改革，转变房地产宏观调控方式，用市场手段和价格信号推动各类市场主体健康发展。

　　（二）明确划分房地产市场，形成公共住房市场和私人住房市场的不同调控方案

　　明确划分房地产市场，将公共住房市场和私人住房市场区分开来，并确定不同的调控目标。公共住房市场的调控目标应是保障大部分中低收入人群有房住，私人住房市场的调控目标可放在促进房地产市场健康可持续发展和防范房地产信贷风险上。

　　（三）健全房地产立法，完善房地产市场宏观调控手段

　　单一的房地产宏观调控政策的作用有限，必须将“经济”、“行政”、“法律”三大手段综合运用，才能有效提高房地产市场宏观调控效果。要真正改变房地产市场宏观调控对行政手段的过度依赖，应及时出台相应的法律法规，加强相关法规的建立、修订及落实执行到位，规范交易秩序，加大惩处力度，控制房地产业的风险度和投机性，将政府被动的调控行为转入法制化的轨道，从而完善房地产宏观调控的手段，促进房地产市场稳定健康发展。

　　（四）改革土地制度，规范土地市场

　　解决“土地财政”的根源在于完善土地制度，要改革当前单纯价高者得的“招、拍、挂”土地供给方式，综合考虑土地竞价模式，使土地价格回归理性。

　　（五）推进房地产税制综合改革，加快建立不动产登记制度

　　大力推进房地产税制综合改革，理顺房地产各个环节的利益分配关系，不仅可以保持房地产税总体水平的基本稳定，还可以增加地方税收来源，使其逐步取代土地出让收入在地方财政中的作用，从根本上抑制投机需求，从而促进房价理性回归。一方面，整合现有的各种房地产税费，撤销一些不合理的收费项目，适度降低房地产税费负担，实现简化税制。另一方面，加快推进房产税试点，将房地产税费征收的重点集中在保有环节，降低开发环节以及流通环节的税收负担。

　　尽快建立健全不动产登记制度，全面摸清居民住房情况，摸清住房存量，为准确制定房地产发展政策提供数据支持，为房地产调控提供准确的依据。

　　（六）进一步完善住房保障体系，创新保障形式

　　中低收入阶层规模庞大，是住房刚性需求的主要阶层。一方面，完善住房保障体系能保障中低收入阶层的基本住房需求，是解决“高房价”问题的一个途径；另一方面，保障房体系的完善可以为充分放开商品房市场提供条件。完善住房保障体系可以从以下三个方面入手：一是加大住房保障工作成效在地方政绩考核中的分量；二是建立多元化融资渠道，吸引社会资金进入保障房领域，探索政企合作的模式，减轻地方政府建设保障性住房的财政压力。创新融资机制，多方筹集资金，落实民间资本参与公租房等保障房建设的各项支持政策；三是明确保障房的申请资格与条件，建立健全公正的监督机制、完善退出机制，提高保障房的利用效率。

　　要把棚户区改造作为工作的重点，切实加大棚户区改造资金投入，落实好税费减免政策。同时，要加大对于棚户区改造的金融支持力度，进一步发挥开发性金融作用，推进债券创新，支持承担棚户区改造项目的企业发行债券；适当放宽企业债券发行条件，支持国有大中型企业发债用于棚户区改造。创新保障性住房建设新模式，在当前市场较为低迷、价格松动之际，回购商品房用于棚改安置房，这样一方面避免了大拆大建，造成新的过剩和资源浪费，同时对库存待售的房源也将是一个很好的消化，有利于房地产市场的平稳健康发展。

　　撰稿：石磊

　　审核：金绮