中国医药报：小餐饮监管亟待地方立法规范
11.04.2016 11:48
本文来源: 食品药品监管理局
来源: www.jxfda.gov.cn
存在问题
处罚严厉，执行难问题突出
新修订《食品安全法》以最严厉的处罚为修订思路，大幅度地加大了处罚力度。以该法第一百二十二条为例，对于无证经营，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法经营的食品、食品添加剂以及用于违法经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足1万元的，并处5万元以上10万元以下罚款；货值金额1万元以上的，并处货值金额10倍以上20倍以下罚款。与旧法相比，罚款起点由原来的2000元改为5万元，整整翻了25倍。即使是罚款可以履行到位，但是依据该法还应并处实施的“没收违法经营的食品、食品添加剂以及用于违法经营的工具、设备、原料等物品”也无法执行到位。
如当事人履行或执行到位，即意味着该餐饮服务经营者即使符合许可条件，想通过获得许可后再从事餐饮经营，就得“重起炉灶”，这不利于引导包括小餐饮在内的餐饮服务经营者的规范提升。现实中，小餐饮经营者一般无法甚至是无力接受如此重的处罚，一般不会自觉履行。申请法院强制执行还得等到至少6个月后，法院如裁定执行，也会难以执行。如此，行政处罚决定很可能就会成为一纸空文，进而使得法律权威受到严重影响。
追责严厉，监管人员陷入两难
由于城市规划的滞后，经济的欠发达，准入条件的严格等诸多因素，绝大多数小餐饮无法达到国家总局《食品经营许可审查通则(试行)》规定的许可条件。新修订《食品安全法》加大了对执法人员的追责力度。如该法第一百四十四条第（四）项规定，对不符合条件的申请人准予许可，或者超越法定职权准予许可最低可给予记大过处分，甚至是开除。如果既不降低条件准予许可，也不采取强制措施和实施处罚，应属于不履行食品安全监督管理职责，如导致发生食品安全事故，同样依据该法第一百四十四条第（五）项，最低可给予记大过处分，甚至是开除。这就使得食品监管人员陷入两难选择，第（四）项是行为犯，第（五）项属结果犯，权衡利弊取其轻，食品监管人员只能寄希望于加大监管力度，不出食品安全事故。
当前，小餐饮无证经营普遍存在，食品安全隐患无法消除，执法人员面临渎职风险，这种尴尬局面使得监管效果大打折扣。
对策建议
小餐饮食品安全亟待地方立法
新修订《食品安全法》第三十六条第三款规定：“食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。”与旧版《食品安全法》第二十九条第三款对比，上述规定在食品生产加工小作坊和食品摊贩后增加了一个“等”字，这主要是考虑了除了食品生产加工小作坊、食品摊贩外，实践中还有小餐饮、小食杂店等小微食品生产经营者，包括一些小微食品生产经营企业，对这些小微食品生产经营者的管理也可以适用该规定。由此来看，以后小餐饮监管的具体办法既可以由省级人大常委会制定，也可以由省级地方政府制定。
小餐饮监管地方立法应注意的事项
首先，应科学界定小餐饮。与食品生产加工小作坊和食品摊贩不一样，小餐饮到目前为止，还不是一个法律名词，已经废止的《食品卫生法》、2009年版和新修订《食品安全法》都没有对此作出规定。
《餐饮服务食品安全操作规范》将加工经营场所使用面积在150㎡以下（含150㎡），或者就餐座位数在75座以下（含75座）的餐馆规定为小型餐馆。当然，传统意义上的小餐饮，除小型餐馆外，还应包括快餐店、小吃店、饮品店和甜品站等业态。《餐饮服务许可审查规范》在审查分类中，将小型餐馆、小吃店、饮品店、供餐人数50人以下的机关、企事业单位食堂这个类别的业态作为第三类进行审查。目前，各地对小餐饮的概念也有不同的规定，如新修订《食品安全法》实施后，《陕西省食品生产加工小作坊小餐饮和食品摊贩管理条例》规定，“本条例所称小餐饮，是指有固定经营门店，从业人员少、条件简单，从事餐饮服务的小餐馆、小吃店、小饮品店等个体经营者。但是，经营面积在50平方米以上的，不适用本条例。”该地方立法对小餐饮的界定值得借鉴。笔者认为，各省在立法时最好根据各自经济发展情况和实际就小餐饮经营面积作出科学的界定。
其次，结合实际规范小餐饮。一是在小餐饮的市场准入上，可采取许可管理和备案登记两种形式。各省、市可结合实际进行选择，笔者倾向于先实行许可管理，然后再简政放权最终过渡到备案登记。相对于一般餐饮服务，小餐饮应当降低准入条件，如在场所布局上，专门的主食制作、备餐、更衣室、清洁工具存放场所可以不作硬性要求。
二是在小餐饮的日常监管上，实行宽进严管、重点监管的原则。重点监管从业人员健康体检、原料控制、食品添加剂使用、经营场所卫生、餐具清洗消毒等重点环节。
三是在法律责任设置上，降低罚款金额，对于无证小餐饮并未造成危害后果，在停业整改限期内，经整改符合许可审查条件的，实施罚款处罚，但可免除没收违法食品、食品添加剂和设备、工具等物品的处罚。
也许有人会质疑，降低小餐饮市场准入条件、宽进严管、降低罚款幅度和有条件地免除没收违法物品处罚，这样会有悖于“四个最严”的立法初衷。笔者认为不然。
小餐饮在方便群众生活、发展地方传统饮食文化、扩大就业等方面发挥了积极作用，简单地取缔、处罚恐会带来社会不稳定因素。食品监管部门理应选择规范提升、疏堵结合，这既符合行政管理的便民高效原则和比例原则，也顺应了国家促进就业、扶持小微企业发展、简政放权和转变政府职能等精神要求。小餐饮相对于大中餐饮、集体食堂，食品安全风险较低，也符合新修订《食品安全法》风险管理的原则。小餐饮食品安全违法行为后果较轻，适当降低处罚力度，也符合《行政处罚法》关于处罚和教育相结合和过罚相当的原则。
(作者单位：江西省贵溪市食品药品监督管理局)
本文来源: 食品药品监管理局
11.04.2016 11:48
