朱永华：挂杂志受处罚，城管是跨门槛执法

　　日前，广西南宁市西乡塘区数家报刊亭，因在门上挂杂志，被城管部门罚款1000元。报刊亭经营业主对此表示不满，认为一直以来都如此摆卖报刊，被罚太“冤”；城管部门回应称，门上挂杂志属于跨门槛经营，处罚有据可依，且事先已多次劝告未听，最后才实施处罚（10月28日《人民日报》）。

　　我们都知道，全国各地城市的报刊亭，店主为了向来往行为宣传自己的书报杂志，大多都会悬挂于报亭门上或是隔玻璃窗向外展示，目的是想顾客一眼就能看到杂志或报刊的封面、首页，以此来吸引顾客的购买，虽然严格意义上来说这确实是“跨出了门槛”，但是，这种跨出人们不仅能够普遍接受，也不会妨碍来往行人，更不会给周围环境卫生带来“污染”，反而更体现出报刊亭所独有的特色，广西南宁市城管部门将报刊亭门上挂杂志定性为“跨门槛经营”并对经营户做出1000元的处罚，其处罚目的本身就很值得商讨。

　　一般情况下的所谓“跨门槛经营”，是指店家将所经营的商品摆出店外，不但占用公共空间、道路等妨碍正常交通，给来往行人造成不便，甚至还会给周围环境卫生带来危害，出于对公共空间道路的管理和有序经营，城市管理部门都会对商家的跨门槛或占道经营依法进行批评教育、责令改正或经济处罚；显而易见，这项处罚措施是建立在占用公共空间、道路，并妨碍公共交通秩序及危害又不听劝阻的基础上实施的，因为报刊亭一般空间较小，在加上报刊杂志的特殊，挂报亭门上或隔窗对外展示，几乎是普遍做法，也从来没有任何一地城管在执法实践中对此提出过异议，更谈不上对其作出“重罚”。

　　而广西南宁城管对报亭门上挂杂志处罚1000元，所依据的是该市政府“关于整治市容环境卫生的通告”，在“通告”第十一条明文规定：“在规划道路红线或者现状道路边线与建筑物外缘之间的开放式场地进行经营、作业、摆放广告牌（灯箱）、展示商品和堆放物品，或者临街店铺经营者跨门槛（窗）经营的，责令改正；拒不改正的，处1000元罚款，并扣押与违法行为有关的物品、工具。”显而易见，当地城管部门是在有意将市政府通知规定向自己实施处罚有利的方面进行解读，首先，被处罚的书报亭经营户并没有在城管的“责令改正”要求下“拒不改正”，只是对其进行合理的解释和申辩；更值得注意的是，按照《行政处罚法》规定，对于当场作出行政处罚的最高限额是1000元一下，城管对报亭门上挂杂志的“跨门槛经营”当场作出1000元“顶格”处罚，其“敛财”目的非常明显；不但有网友质疑其是“以罚代管”，从管理角度来看，这样的行政处罚确实很难让人理解是为了城市管理。

　　非但如此，稍有常识的人都能看出，这份被冠之为《南宁市人民政府关于整治市容环境卫生的通告（南府字〔2013〕4号）》，实际上本身就出自于南宁市城管部门之手，部门立法意味明显，故意设定这项“顶格”处罚条款，既规避国家《行政处罚法》当场处罚超过1000元限额，又可以进行当场处罚，说白了，目的就是为罚款而设规定，依规定来处罚，这种以罚代管的思维本身就已经跨越了制度门槛，把批评、教育、责令改正等思想说服工作通通舍弃一边，名曰“整治市容环境卫生”，实质上报亭门上挂杂志究竟是“污染”了环境，还是造成了“不卫生”，恐怕连他们自己都无法自圆其说。

　　说实话，这些年城管执法出现的问题不少，在人们的印象中一直“形象不佳”，正应为如此，城管需要做的是需要踏踏实实管理好城市，用文明规范的执法来改善自身的形象，对于影响城市市容环境卫生的行为可以“零容忍”，但不意味着对罚款的“零放过”，书报亭门上挂杂志书报等招徕顾客，即便真是可以归属“跨门槛经营”，但完全可以对其批评教育并责令改正，城市书报亭不只是商品经营户，还是传播文化、科学等知识与文明的“宣传亭”，更是一个城市的文化符号，如果连报刊亭门窗上都不允许出现书报杂志，那这个城市的市容环境卫生真的就需要“整治”了。