中国水利报：【众论水利改革】水资源管理引入合同管理模式是“两手发力”的有效形式

　　习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，赋予了新时期治水的新内涵、新要求、新任务,为强化水治理、保障水安全指明了方向，是做好水利工作的科学指南。陈雷部长指出，要落实“节水优先”，保障水资源的可持续利用，始终坚持并严格落实节水优先方针，像抓节能减排一样抓好节水，加强计划用水和定额管理，建立健全节水激励机制和市场准入标准，强化节水约束性指标考核。笔者认为，节能减排最重要的手段就是实行合同能源管理，其实质就是在节能减排方面实行“PPP”（Public—Private—Partnership）模式。合同水资源管理是由节能减排工作中采用合同能源管理模式演变而来，是水资源管理方面“PPP”模式的具体形式和反映。

　　什么是“PPP”模式呢？它是指政府和私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签订合同来明确双方的权利和义务，以确保合作顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。它将部分政府责任以特许经营的方式转移给企业，政府与企业主体建立起“利益分享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。“PPP”模式被证明是一条推进公用事业市场化改革的有效途径。

　　水资源、水工程、水环境等是重要的公共工程或产品（服务），涉及广大人民群众的切身利益和生命健康，关系经济社会的可持续发展。水利相关领域引入“PPP”模式，可以减轻政府财政支出压力，实现合理风险分担，进一步优化资源配置，让市场在资源配置中发挥决定性作用，提高供水服务质量和生产效率。

　　 合同水资源管理是高耗水行业节水的重要途径

　　对于一种重要资源的节约实行合同管理模式，首先要对其价值设定评估方式。在现代经济生活中，水资源是重要的生活、生产资料。水资源与矿产、土地等资源一样，具有自然资源的一般属性，具有独特的使用价值和稀缺性，其价值可从储量、水质方面来衡量。同时，水资源也具有商品属性，在市场经济下水资源作为一种商品进入了市场流通领域，并以一定价格被买卖（如水力发电供电、自来水厂供水等行为），水资源的价值在经济活动中可以用货币形式来体现和量化。

　　作为资源和商品双重属性的水资源，其价值不仅与总量和水质有关，也与水资源利用效率、污染程度有关。在市场经济条件下，遵循价值规律，我们能够对水资源价值大小进行判断。影响水资源价值主要因素，有水量、水质、水价值系数等。一般可用公式表达为：水资源价值=能够供给的水资源总量×水质系数×区域水资源价值系数。

　　要贯彻落实“节水优先”战略，必须大力推进农业节水、工业节水、生活节水，加快推进节水型社会建设，尤其是推动高耗水行业和高污水排放行业实行节水。合同水资源管理模式，为解决高耗水、高污水排放行业和企业进行节水减排改造的资金来源和补偿机制提供了新思路，其核心是转化节水减排的成本投入与转化经济效益的市场操作。

　　高耗水、高污染排放企业设立节水减排目标，与节水服务公司签订服务合同，将节水减排效益转化为前期投入，产生企业的循环经济效益以及节水的社会效益。政府管理部门将产生的部分社会效益奖励补贴回企业以激励企业的节水行为。市场化的节水服务公司采用水资源循环利用技术，为高耗水、高污水排放企业提供水资源审计、项目设计、项目融资、设备采购、工程施工、节水减污量确认和保证等流程化服务，节水服务公司从客户节水改造获得的效益中收回投资、获取利润。

　　政府管理部门在现有的取水许可制度下，建立市场引导机制，激励并帮助企业建立合同水资源管理模式，强化高耗水行业的取水使用许可制度管理，引导企业加大节水投入；高耗水单位与节水服务公司以契约形式约定节水减排目标，节水服务公司提供必要的服务，用水单位以节省的水资源费用来支付节能项目全部成本，节水服务公司从企业节水效益亦能获得长期的合理利润；中央财政安排资金，对合同水资源管理项目按年节水减排（效果）和规定标准给予一定奖励，奖励资金主要用于合同水资源管理项目及节水减排服务产业发展相关支出。

　　 实行合同水资源管理的重要意义

　　探索高耗水、高污水排放行业实行合同水资源管理，通过建立市场机制，发挥市场调节作用，可以提高高耗水行业水资源循环利用水平，实现计划用水和定额管理，实现节水目标。这是“节水优先”和“两手发力”治水思路的具体落实，是深化水管理体制机制创新的有益探索，也是深化水利改革的重要内容。

　　落实国家政策的必然要求。党的十八届三中全会提出，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，大幅度减少政府对资源的直接配置，允许社会资本通过特许经营等方式参与公共基础设施投资和运营。引入市场主体和社会资本进入公共建设领域，是政府引导和鼓励的实践方向。近年来，我国在轨道交通等项目上引入“PPP”模式并取得一定成效，可为合同水资源管理模式提供有益借鉴。

　　贯彻新时期治水思路的迫切需要。“两手发力”是要求从水的公共产品属性出发，充分发挥政府作用和市场机制，提高水治理能力的重要保障，是新时期治水工作必须始终把握的基本要求。要坚持政府作用和市场机制协同发力，把水管理纳入各级政府的主要职责，该管的要管严管好。“两手发力”中的另一只“手”就是“PPP”模式中的第二个“P”，可以理解为在水利相关领域中充分发挥市场机制的作用，充分调动私营企业的积极性，积极参与节水减排、水污染治理、水环境保护等，为我国经济社会发展提供水资源安全保障作出贡献。

　　深化水利改革的重要内容。《水利部关于深化水利改革的指导意见》中提出，要创新水利公共服务提供方式。对适合市场、社会组织承担的水利公共服务，要引入竞争机制，通过合同、委托等方式交给市场和社会组织承担。逐步推行工程建设管理、运行管理、维修养护、技术服务等水利公共服务向社会力量购买，推动水利公共服务承接主体和提供方式多元化。合同水资源管理模式符合《意见》指导方向，也是其重要内容。

　　同时，笔者建议，考虑设立水利行业“PPP”促进中心，开展合同水资源及水生态建设管理模式相关研究，参照合同水资源管理模式，探索水生态文明建设工程的“PPP”模式。“PPP”促进中心适时出台相关政策，制订管理标准，探索投入机制，建立监管体制，确立评价标准，推广先进经验等，为实施最严格水资源管理制度、推进节水型社会建设、开展水生态文明建设，建立国家水资源安全保障机制体制服务。