深刻把握政协在协商民主中的地位和功能

　　●余知鹏

　　有一种议论，认为政协作为协商民主重要渠道，弱化了政协的地位和功能，其实是一种误解。应该说，社会主义协商民主赋予了政协新地位和新功能。

　　一、人民政协在协商民主中的地位

　　畅通了纳入总体与全局的渠道。按照党委总揽全局、协调各方的格局，在政治民主进程中，协商民主由非主流的、非正式的、小种类的民主上升到了主流的、正式的、与选举民主并举的位置，涵盖了除选举民主外的国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织和社会组织的全部协商行为，具有纲举目张的功能。由此改变了过去总揽全局对政协工作没有统一的渠道、缺乏统筹和比较从而难以真正落实到工作中的尴尬局面，突显了政协以协商民主的载体和形式居于与党政总体布局和全局工作共进退的地位。

　　畅通了进入顶层设计的渠道。尽管多党合作和政治协商制度以及政协作为统一战线组织入了宪，具有顶层设计的意义，但从比较政治学上看，政治制度属于理念和思想层面，需要通过制度总和的政治体制实现其下移。协商民主属于政治体制的层面，既有理念、思想的属性一面，又有可控制可操作的属性一面。民主协商作为协商民主的重要组成部分，随着协商民主进入顶层设计而进入总设计“篮子”，载入《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确规定要重点推进三大职能制度化、规范化、程序化，完善政协制度体系，活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，完善委员联络制度。既从协商民主的整体上规定了政协在改革中的努力方向，又规定了政协在协商民主总体布局上的整体任务，完善了政协在顶层设计上均衡推进的抓手和措施，有利于克服陷入单项推进中头痛医头、脚痛医脚的“窠臼”。

　　完善了推进政协事业发展的渠道。2007年中共中央从统一战线组织、多党合作和政治协商制度的机构、发扬社会主义民主形式的角度上确立了“人民政协事业是社会主义事业的组成部分”的地位，但基本上还是在统一战线内部和政协内部，并没有解决在统一战线和政协系统外部的对接及其实践措施，尤其在发扬社会主义民主形式上缺乏宏观性措施的对接。而协商民主的提出以涵盖政治领域的主题填补了这个缺项，使政协事业有了整合进社会主义事业的真实渠道。

　　开辟了协同推进的路径。根据我国的政治体制，可分为两个系统，一是以政党机关和政党协商机构为主体的政治系统，二是以国家机关和公民(即社会系统)为主体的治理系统。虽然两个系统同处于宪法之中，但政治系统处于序言部分，而治理系统则是宪法的主体，并没有一种统一的方式将两个系统整合起来，导致两个系统各居其位而没有对方的位置。协商民主打破了两个系统的界线，使两个系统在不改变宪法所规定的地位和领域的前提下有了统一的载体和方式。协商民主推进的程度与两个系统的整合程度是一致的，使政协在这种整合进程中，不仅可以与两个系统齐头并进，且可以其经验、实践、智力资源优势而发挥着龙头作用。同时，协商民主以其整体的覆盖性，既可以在政协系统外部驱动五种协商协同推进，又可以在政协系统内部承载三大职能的整合，融政治协商、民主监督、参政议政为一体，在协商中监督，在协商中议政。

　　二、人民政协在协商民主中的功能

　　功能即作用。对协商民主的功能，习近平论述政治体制内容时作过精辟阐述，他说：“推进协商民主，有利于完善人民有序政治参与、密切党同人民群众的血肉联系、促进决策科学化民主化。”强调要“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。”根据这一论述，政协在民主协商中获得了系列功能。

　　咨询功能。政协的咨询功能由其非权力机构性质所决定。政协处于政治系统，而政治系统的实质是代表谁的问题。中国的政治系统所代表的是人民利益，由中国共产党代表人民的根本利益和民主党派代表所联系群众的利益，前者主导和统率后者，后者从属、服从和补充前者。协商民主在这个系统中是使不同阶层、界别的利益得以充分地表达，而政协在协商民主中承载这种表达，因无己利而实现其超越其他利益群体的载体地位，促成最大共识，并向执政党提供这种共识，形成政协的表达咨询功能。

　　治理功能。政协的治理功能由其处于国家治理体系中所决定。政协作为我国政治体制的重要组成部分，虽不在治理系统中，但在治理体系中，以其协商民主渠道体现人民当家作主这一社会主义核心价值观理念，通过经常性地对国家决策的参与权、表达权的实施促成人人负责、上下按制度办事的监督局面，实现人民治理国家和社会的主体地位；以其出策不决策、立论不立法、议政不行政的超越位置，通过沟通、对话和没有排斥性、否定性的程序，增强社会成员间相互信任的基础，实现国家和社会共治的局面。

　　整合功能。政协的整合功能由其统一战线组织的性质所决定。统一战线因利益上一致而达成联合的基础，因协商而结成联合的形式。协商民主以制度和机制的形式保障协商的充分性和真实性，必然要赋予政协与协商民主重要渠道相一致的执行制度和运用机制的主动权，但这种主动权不是像照相机一样被动地记录协商过程，而是发挥其在协商过程中的聚合和整合作用，将各方意见和诉求整合成既源于又高于各方的共识聚合，使共识达到最大化。

　　输送功能。政协的输送功能由其非官非民、半官半民的特点所决定。按公民政治参与权而言，通常在现代社会有正式组织、非正式组织、网络等三种形式。按照有序的政治参与而言，正式组织形式应该居于主导和主流地位，能够保障政治参与的有序性，其前提条件是正式组织形式能够充分畅通。人民政协作为民主协商的专门机构，无论在宪法上还是在政治体制上都居于正式组织中一家独大的地位，具有其他渠道不可比拟的资格和优势，能够实现最大群体和最大容量的传输。

　　联系功能。政协的联系功能由界别这一组织基础所决定。界别源自社会，社会由阶层所构成，阶层源于社会的分化，分化源自职业的发育，发育源自岗位的细化，细化源于科技的发展。界别既是社会的投影又是经济发展的缩影，涵盖了整个社会状况的全面信息。由界别组成的政协实际上是一幅社会全景图。在政协展开的协商民主，通过界别可以渗透到社会各个层面，像巨大的海绵一样汲取社会各层面的诉求、意见和建议，从而畅通从群众中来到群众去的渠道，具有联系群众的最大化优势。 (作者系奉新县政协副主席)