广丰讲述新型城镇化故事 双保障带土地进城让农民有底气
农民想进城，但又怕进城，这是当前许多地方在推进新型城镇化过程中面临的共性尴尬。原因很简单，主要在于依附在“户口”上的权益不同。因此，户籍制度改革一直被认为是城镇化的一个突破口。
今年初，广丰县在全省率先探索一条加快农业转移人口市民化的有效途径——“双保障”制度：农民在“农转非”后，既可享受城镇居民同等待遇，又能保留原有土地承包权等农业户籍相关权益。
专家认为，通过这种制度，降低了城镇化门槛，让农民放心“进城”，使非户籍人口能够通过“低门槛、渐进式”的方式进入城市，逐步增加他们在城市中获得的各种社会福利。
广丰县月兔广场风光
带着土地进城
每天上午10点，广丰县下溪镇官塘村“市民”周月凤忙完了菜地里的农活，就开始操持一家10多口人的午饭。今年5月，已经52岁的周月凤“身份”发生了重大变化——办理“农转非”后，她从农民变成了市民，成了这个大家庭唯一的“城里人”。然而，她的生活轨迹与此前几十年无异：仍是每天下地干活、进城卖菜。
周月凤“进城”的原因很简单：今年家里1亩多田被征用了，按照当地政策，她可以购买城镇居民养老保险。周月凤的年龄已经达到领取社保金的标准，自然而然就“农转非”了。现在每月600多元“退休金”按时打在银行卡上，她乐得合不拢嘴。
实际上，和周月凤一样的“进城人”之前并非没有顾虑。“担心变成市民后，把家里的田和宅基地收走了，以后村里的分红也拿不到。”官塘村委会主任纪信伟说，由于临近县城，许多人都乐观地认为，留着农村户口今后会有更多好处。
但村民们的担忧很快释怀。周月凤家目前还有2亩多水田，她可以放心地“带地进城”，原先在村里所享受的权益都没有减少。官塘村共有3900人，今年，有140多人“带地进城”，从村民变成了市民。
按照广丰县在今年初出台的“双保障”试行方案：农民“农转非”进城后，在享受城镇居民同等待遇的同时，保障原有农业户籍相关权益。如保留土地承包经营权、林地经营权及允许保留与土地、林地相关的惠农政策补贴，允许保留其在原籍的宅基地及地上建筑物，一定年限内保持农民生育政策及计生奖励政策等。
村民“进城”前的矛盾心态，反映出了当前许多地方推进城镇化遇到的共性难题——农民想“进城”，又怕“进城”。国务院发展研究中心的一项课题研究得出结论：84%的农民工希望进城定居后能保留承包地，67%的农民工希望能保留宅基地。
“不能让农民‘裸身’进城，应该让他们带‘身价’进城。”广丰县县长邵小亭说，要让农民安心、放心进城，就要考虑他们的当前利益和长远生计，保障他们在农民变市民过程中权益不受侵害，生活水平不降低，让他们“离乡不离土、离土不离农”，自然就能打消他们进城过程中的各种顾虑。退一步讲，如果农民“农转非”后，觉得在城市找不到“家”的感觉或生计困难，也可以申请迁回农村，这个选择是双向的，完全没有障碍。
邵小亭认为，当前的县级城镇户口，实际上已成“鸡肋”，对农民吸引力不大，农民进城落户的意愿下降。而广丰明确允许保留的十项权益，都是农民最为关心的核心利益，农民进城的顾虑也就打消了。
据广丰县公安局户政科统计，今年一月份试行“双保障”制度以来，仅县城接纳的“农转非”户数超过1300户。
对于广丰的探索，江西省委党校农村发展研究中心主任郭金丰给予了认同，“让农民带着资产进城，符合户籍改革的趋势，也是解决目前许多地方推进新型城镇化所面临的难题的一种有益探索。”
平衡福利差异
余美玲的家在广丰县五都镇紫坞村，去年下半年，她把“家”安在了县城，距离紫坞村10余公里。迁居县城，就是为了让8岁的儿子和13岁的女儿能够接受更好的教育。
租了房子，找了工作，每月工资1000多元。孩子们入学也出乎意料的顺利，甚至连准备好的借读费都没有出，就进入了县城实验小学和南屏中学。这让余美玲开心不已。
南屏中学校长平利斌说，由于南屏中学地处中心城区，该校三个年级共有1500名学生，其中，像余美玲这样的进城务工人员子女，占总数的三分之一，现在县城的各个学校对接收农民工子女入学没有任何障碍，只需提供居住证明或工作证明。
按照广丰县的“双保障”制度方案，当地政府有“十个帮助”落实“农转非”人员享受城镇居民同等待遇。对于长期在城镇范围内有固定住所、稳定职业或生活来源的进城农民工，在未办理“农转非”手续之前，也可以根据实际情况参照“双保障”制度执行，让广大农民工享受到城镇居民同样的温暖。今年广丰县首批公租房摇号，就有247户进城农民工中签，这对于他们而言，是扎根城市最为重要的保障。
“对于基层户籍制度改革，我们还存在政策上的障碍，但我们对户籍所依附的权利改革却可以有所作为。”邵小亭说，让进城农民在子女入学、就业、住房等方面享受到同城、同市民待遇，尽管他们户籍还没有“城市化”，但是，实际上是已经享受到了“市民化”的公共服务。
城镇化的核心在于“人的城镇化”，即农民市民化，但是，目前推动新型城镇化遇到的最基本的问题就是户口。这并不只是一个农民抑或市民的身份问题，更重要的是它直接关系到人们的就业、卫生、社会保障等基本生活和生存问题。就县级层面而言，目前与户籍挂钩的个人权利多达20多项。
郭金丰教授认为，在县级层面，城乡居民已经实行同样的养老保险、就业等政策，随着相关政策逐步到位，城乡社会福利也将逐步拉平。“农民”转为“市民”并不难，是否转为市民也并不重要，难点在于户口背后的权利和福利的“市民化”，公共服务的均等化才是新型城镇化的核心。
复旦大学人口研究所副所长任远认为，广丰的做法能够为新型城镇化提供一个范例，从中小城镇做起，“由小到大，由易到难”，是符合当前实际的。“最终的目标就是社会福利安排与户籍身份脱钩，并不断地为非户籍人口渐进式地增加社会福利，逐步实现基本公共服务和社会福利的均等化，从而填平本地户籍居民和非户籍人口之间的福利差。”任远说。
压力还待化解
虽然明年新生入学还为时尚早，但是，作为一校之长的平利斌已经有些着急了：“生源数量快速上升，尽管成班额不断扩大，但校舍仍然捉襟见肘。”
“南屏中学周边有几个新建商品房小区，大部分都是城市新增人口。”平利斌说，随着办学质量的提高，这几年无论是城市生源还是进城农民工子女，都往这里挤，去年全校三个年级共19个班，今年增加到了26个班，几乎每个班的学生数量都达到了65人。
实际上，这已经是广丰县城各学校遭遇的普遍性难题。当地教育局相关人士告诉记者，目前县城所有中小学每个班级的人数都在65人以上。如果不采取分流措施，明年县城至少要增加500名新生源，这给各学校带来了巨大压力。
教育部门目前所能采取的措施，就是逐步将部分新增生源向周边乡镇中小学进行转移。不过，相关人士认为，尽快新建和扩建部分中小学，满足城市新增人口的教育需求，已经迫在眉睫。
目前，广丰县城建成区面积为22平方公里、户籍人口22.6万。按照规划，到2015年，广丰的城镇化率要力争达到55%，城区人口达到30万。展望2020年，全县人口将达到100万，预计县城将吸纳人口约40万。
大量农村人口进城，这对于城市的公共资源供给和地方财政都将带来巨大的压力。邵小亭说，从政府角度来看，城镇化成本主要包括拆迁补偿、进城安置成本及配套的公共服务投入，但是，不能只算经济账，农民进城并不是给城市带来了“负担”，同样也带来了活力。
在邵小亭看来，县级城镇化发展必须走城乡一体化之路，也就是统筹推进县城、小城镇和新农村三个板块的同步协调发展，逐步形成城乡互动、工农互惠、优势互补、融合互进的城乡一体化发展新格局。
而对进城农民而言，进城成本主要是购房、教育、医疗、基本生活等城镇生活成本，其中，房价上涨过快对进城农民的影响最大。而破解这些难题，最主要途径是增加农民收入，让农民进城后能留下来，关键是要解决就业问题。
“理想的城镇化应该宜居、宜业。”邵小亭说，如果城市周边提供不了大量就业岗位，农民进城后变成了失业群体，他们自然就不愿意进城。因此，新型工业化是新型城镇化的助推器，如当地工业园区容纳了4万进城务工人员，长远来看，这就相当于有4万个家庭、约15万人口进城。
“新型城镇化并不是简单地给进城的农民工一个城市户口，更重要的是有配套的公共服务，让那些农民工能够真正在城市里留下来，有就业，有生活保障。”有关专家认为，推进新型城镇化是一个长期的过程，要避免“小马拉大车”的现象，要与地方经济发展水平、财力相匹配，否则，如此庞大的群体进城后，如何解决就业，公共服务设施和体系的建设也面临着巨大的财政压力。
记者手记：让进城农民无后顾之忧
让农民身进城，更要让农民心进城。身心俱安，方能久远。
广丰县试行的“双保障”制度，让农民带着资产进城，摆脱了可能出现的进城农民“手中无钱，脚下无地”的尴尬，而无后顾之忧。这不失为推进新型城镇化的一个有益探索。
新型城镇化，不是简单地让农民变市民，还要解决好就业、医疗、教育以及社会保障等问题，才能让农民进得来、立得住、融得了。进城农民能否安居乐业，才是衡量新型城镇化成功与否的关键。
推进新型城镇化，户籍制度改革是前提。日前举行的省委十三届八次全会明确提出，抓紧研究制定与户籍制度改革相适应的配套政策措施，加大对农业转移人口进城就业创业的政策支持力度，把进城落户农民纳入城镇住房保障和社会保障体系等。这为我省的新型城镇化描绘了一条路径。
新型城镇化之路，探索无止境，任重而道远。(来源：江西日报 记者 郑荣林 实习生 周小咪)