新型城镇化需要人、地、钱多方面创新

      在国家大力推进新型城镇化的背景下，4月18日-20日，2014中国城镇化高层国际论坛在上海举行。论坛由国家发改委城市和小城镇改革发展中心、世界经济论坛、世界银行主办。来自国内外政、经、商、学等多个领域的权威人士出席论坛。

　　本次论坛上，国家发改委主任徐绍史，联合国人居署署长、西班牙巴塞罗那市前市长Clos Joan，北京大学国家发展研究院教授周其仁、中央财经领导小组办公室副主任杨伟民先后发表了主旨演讲。此外，论坛还围绕农业转移人口市民化、城镇化与投融资、土地制度改革等举行了九场开放性对话，并就“京津冀一体化突围”举行了特别对话。本报就此梳理了此次论坛上的精彩观点，以飨读者。

　　1 农业转移人口市民化：有成本，也有收益

　　今年两会上，国家总理李克强在政府工作报告中明确“推进以人为核心的新型城镇化”。

　　新型城镇化要实现“人的城镇化”已经成为各方共识。数据显示，2013年，中国城镇化率达到53.7%，但户籍人口城镇化率仅35%。这意味着有2亿多人没有享受到城市同等的公共服务。

　　如何实现“人的城镇化”，也是本次中国城镇化高层国际论坛的焦点。

　　目前对农民工市民化带来的收益研讨不足

　　此次论坛期间，国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁坦言，“我们有几亿低收入、低素质的农民进城，他们进城怎么享受和他们就业水平、收入水平相适应的公共服务，是后发城镇化国家中国所遭遇到的最严峻的挑战之一。”

　　全国人大常委、中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长蔡昉表示，推动农民工市民化仍然有许多观念上的障碍。例如，我们听到更多的人在测算农民工市民化需要花多少钱，但是没有看到更多人研讨这能带来多少收益，这个收益是如何分摊的，更长远的利益在哪。从全世界的角度，有很多测算，如果全球劳动力障碍可以打破，产生的收益将是全世界GDP的122%。蔡昉说，算账可以明白真实的收益和真实的成本，更明白改革带来的红利，同时也有助于对农业转移人口市民化的成本进行分担。

　　成都市市长葛红林也认为，推进新型城镇化，应将农业转移人口视为城市财富的创造者，不应该成为社会的负担。他表示，沿海城市应该将农业转移人口视为新型城镇化的二次红利。能够站稳脚跟的农民，他们通过工作贡献了劳动力的价值，缴纳个人所得税。他们的转移成本通过劳动其实已经解决。

　　联合国开发计划署驻华代表处Sabey Steven也认为，解除农民工进城的障碍，户口政策放开，劳动力将会得到更大的解放。

　　通过财政增长解决公共服务均等化

　　对于农业转移人口市民化，多位人士都认为重在教育、医疗、社保等公共服务的均等化。首当其冲的就是户籍制度。

　　国家发改委主任徐绍史表示，未来要推进人口管理制度改革，在加快改革户籍制度的同时，全面推行流动人口居住证制度，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。

　　经济学家华生认为，解决户籍问题就是解决服务均等化的问题，服务均等了，户口就没意义了。

　　李铁还表示，户籍制度改革、外来人口服务的均等化会触及城市居民的利益，城市发展有一定的排斥性，这就需要保证户籍居民的利益，通过开放性的收益解决基础设施的完善、解决福利增长。

　　国务院研究中心副主任黄守宏表示，现在已经有很多措施，激励城市吸引更多农业转移人口，包括中央财政转移政策和吸收农业转移人口挂钩等。

　　2 城镇化需要建立可持续多元化的融资机制

　　国家发改委主任徐绍史在4月19日的主旨演讲中表示，当前和今后一个时期要重点推进5个方面的改革，其中涉及“钱”的资金保障机制改革又处于格外重要的位置。财讯传媒董事局主席王波明在主持“城镇化与投融资”开放性对话时就表示，城镇化最根本的问题是资金问题。

　　“城镇化资金缺口巨大”

　　4月19日，国家开发银行行长郑之杰在致辞时表示，到2020年要实现60%左右的城镇化，任务艰巨繁重，其中资金保障是关键。

　　郑之杰认为，当前城镇化资金保障方面还存在一些问题，主要表现在三个方面，一是城镇化资金缺口巨大，需要专项资金支持；二是股本性资金匮乏，需要创新金融产品；三是缺乏期限匹配、成本合理、稳定可持续的资金来源，需要政策性资金发挥引领作用。

　　哈尔滨市市委常委、副市长丛科明在论坛上介绍说，今年，哈尔滨原定的新增城市建设投资是400多亿，后来考虑到政府的债务风险，压缩到260亿元。这对城区、新区、乡镇的建设都带来很大影响。

　　多元化融资需要政府和市场共同发挥作用

　　要解决城镇化发展遇到的问题，就要解决城镇化需要的资金。怎样解决？国家发改委财政金融司司长田锦尘认为，“需要进一步创新金融市场，开辟多种融资渠道，包括股票市场、债券市场等，给市场主体更多金融自主选择权。”

　　国开金融有限责任公司副总裁左坤认为，解决城镇化的资金成本，无外乎两个渠道，一个是政府买单，一个是市场买单。过去几十年，政府主导推动的模式在城镇化进程中发挥了历史性的作用，但是也造成了政府债务的大幅增加。市场买单，就是把社会资金引入城镇化领域。

　　丛科明也介绍，在哈尔滨的城市建设开发实践中，一方面搭建了几个大的国有融资平台，另一方面也在吸引社会资本加大投入，介入垃圾处理厂、污水处理厂建设，也通过BT（注：建设-转让）的方式进行道路建设，在一定程度上缓解了建设资金不足的问题。

　　吸引社会资本还需要突破三大瓶颈

　　在左坤看来，以市场化的方式吸引社会资本参与城镇化建设，目前还存在三大瓶颈。

　　第一是金融政策瓶颈。城镇化投资周期长，有收益也是在后面。两三年的短期融资，不可能支持整个城镇化建设。做新型城镇化项目，需要较长期如8-10年的低成本融资。第二是土地政策。新型城镇化需要对原有土地有重新规划和定位，虽然招拍挂的收益可以反补政府用于民生和基础设施建设，但不利于整个区域的统筹和开发。第三是财政政策。在财政方面要给予相应支持；在土地收益方面，建议地方政府要有一种开放共享的利益机制。例如能让一个综合运营商分享区域发展的综合收益，让他们更有动力投入到一个区域的发展。

　　　3 土地财政可作为改革突破口

　　在本次的论坛上，“土地”是另一个被多次谈起的话题，与会嘉宾也围绕“土地财政”、“土地制度改革”展开研讨和辩论。

　　土地改革有四条底线

　　国家发改委主任徐绍史在19日上午的主旨演讲中，提出当前和今后重点推五方面的改革，其中第2条即是“深化土地管理制度改革”。

　　他表示，将完善现有城镇建设征用土地制度，严格执行城市用地分类与规划建设用地标准，提高土地集约化利用水平。“探索实行城镇建设用地增加与吸纳农业转移人口落户数量挂钩，与城镇低效用地再开发挂钩的激励、约束机制。”同时，进一步改革完善农村建设用地和进城落户农民宅基地的流转制度。

　　在同一天土地制度改革对话环节，国土资源部副部长胡存智表示，土地改革四条底线，“一是所有制不能改，二是耕地数量不能少，三是不能减少粮食产量，四是不能让群众利益受损。”

　　土地财政可以成为改革突破口

　　去年11月，十八届三中全会明确，建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同价同权。

　　农地入市也被选作土地管理制度改革的突破口。

　　在此次论坛上，经济学家华生则表示，土地管理制度改革应从土地财政入手。土地财政是“天天在做的事情”，去年土地收入创新高，今年一季度又创新高。华生认为，一边继续土地财政，一边去搞别的试点，意义不大。

　　国务院发展研究中心副主任刘世锦认为，土地财政问题是改革很重要的突破口，地方政府要稳定的收入来源，不是通过卖地，而是通过土地的渠道获取可持续收入。十八届三中全会已经提到加快房地产税立法并适时推进改革，这是在土地财政问题上进行突破。

　　刘世锦还表示，现在在具体操作层面有时候可能比较缺乏共识，原因在于缺少信息。怎样增加信息，还是要试点。

　　刘世锦表示，土地管理制度改革的结果之一，就是形成可持续的地方财政体系，地方不再靠卖地作为政府主要收入来源。

　　4 京津冀协同发展要转移非首都功能

　　“京津冀”是近期大热的词汇之一。三地不同的发展水平以及行政区域等藩篱的存在，一直让区域合作实质性进展不足。

　　此次中国城镇化高层国际论坛上，国家发改委城市和小城镇改革发展中心与新京报联合主办了特别对话——“京津冀一体化突围”，聚焦京津冀的协同发展。

　　协同发展要发挥市场的作用

　　本月初，在博鳌亚洲论坛“人的城镇化”分论坛上，北京市副市长陈刚在发言中表示，京津冀最大难题是怎样处理好政府同市场的关系。

　　4月20日，国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁在“京津冀一体化突围”论坛上表示，京津冀协同发展，发挥市场机制的作用特别重要。李铁说，人到哪里去，不应该通过行政的方式来规定，而是把这个路径搭好的时候，人们自动地选择去哪里。

　　天津武清区区委常委、常务副区长李建成在接受记者采访时介绍，武清的京津高村科技创新园，就是今年借重首都资源谋划启动的一个新园区。该区紧邻京津高速出口，武清也推出了鼓励优惠政策，成功吸引北京高端企业20余家。下一步还将瞄准北京中关村等重点区域，打造对接首都的前沿和突破口。

　　国家发改委基础司副司长任虹还谈到，以首钢往曹妃甸搬迁为例，最早在规划中可能是首钢全部搬到曹妃甸去。但是将近10年实施的结果，可能只是车间搬了出去，或者说是部分生产环节搬了出去，一些研发高端的并没有搬出去。“所以还是要发挥市场的作用。”

　　“首都”和“北京” 两个功能应该分开

　　本次论坛上，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在主旨演讲中表示，北京“城市病”的根源不在人，在于功能过于集中，因此要改变做强、做大的传统做法，进行“外科手术”，转移非首都功能，由“一城记”变“双城记”、“三城记”，实现京津冀地区协同发展。

　　中国城市规划设计研究院院长李晓江认为，要把北京的功能和首都的功能这两件事分开。首都的功能一定要在北京。但是北京现有的功能未必都是应该留在北京的。李晓江说，北京首先要稳定的是首都核心功能。其次是首都的支持功能。

　　北京市规划委员会总规划师施卫良表示，他认同有关北京周边区域发展存在同构竞争的观点，多重原因也影响了目前京津冀一体化水平。考虑到整个区域发展，目前最重要的应该有“一张图规划”，要把北京、天津、河北的城市空间布局、交通体系、生态廊道等放在一张图上看是不是协调的结果。

　　李晓江还表示，在京津冀协同发展中，最迫切的还是河北必须加快转型发展。如果没有河北的长足发展，北京、天津的往外移动是不太可能的。

　　京津冀的协同发展，不仅是我国城镇化历史上一个重大的战略举措，同时也是促进区域协调发展一个新的尝试。因为我们过去是西部开发、东北振兴、中部崛起，空间范围很大，空间尺度很大，所以政策就比较粗。现在来看，在区域发展这个问题上，该更加重视次区域的发展，其实京津冀就是一个次区域，是紧密相连在一起的。

　　——中央财经领导小组办公室副主任杨伟民

　　在京津冀区域化过程中，应该有一个跨出行政区划的组织上的协调机构和机制。因为天津、北京、河北，更多是考虑自身的问题。

　　——国家发改委基础司副司长任虹

　　“以前的城镇化水平和现在的人均GDP是不一样的，现在人均GDP是三千到五千美元，已是世界上最大规模的城镇化了。而世界上规模最大的城镇化是在中国，这是对城镇化最大的挑战，因为它的人均GDP是一千美元左右。”

　　——联合国人居署署长、西班牙巴塞罗那市前任市长Joan Clos