有效市场呼唤有为政府

不作为的四种表现形式

记者：我们有时候会听到人们抱怨地方政府或职能部门“不作为”。判断政府“不作为”的标准是什么？政府不作为的表现形式有哪些？

汪玉凯：所谓“不作为”，就是指政府及其部门没有按照法律规定的职权履行自身的职责和义务，或者说履行职责不到位。政府的权力和公民的权利是不一样的。对公民来说，法律条文规定了公民不能做什么，没有规定公民不能做的公民都可以做；而对政府来说，法律条文没有规定政府能做的，政府都不能做。所以才有依法行政的准则。依法行政就是政府的所有作为都要有法律依据，否则就可能变成乱作为或不作为。从这个意义上说，衡量一个政府机构作为或者不作为的唯一标准，就是依法判断其行为是否符合法律规定，是否履职尽责。

政府不作为大体有四种表现形式。第一种是失职。本应由政府来做、来管的事，它没管、没做。第二种是渎职。它可能履行了责任，但是履职过程中行为不规范，可能存在以权谋私或者吃拿卡要等。第三种是懒政。政府机构或者公职人员懒散，缺乏责任感，没有积极向上地履行职责。第四种是怠政，也叫消极怠工。这是新的历史条件下政府不作为的一个非常重要的表现形式，就是一些政府机构或者公职人员对于履职产生抵触情绪，有意不把工作做好。

要多从主观上找原因

记者：我们常说：“有法可依、有法必依、执法必严”。但在实际工作中，往往既有立法滞后、监管缺位的无法可依现象，也有大量有法不依、执法不严的现象。那么，导致政府不作为的根本原因是什么？

汪玉凯：政府不作为现象折射的问题是很深刻的，原因也是多方面的。

从客观上来讲，可能与大环境变化有关。一个客观原因是很长一段时间内没有界定好政府的作用、市场的作用、社会的作用三者之间的关系。市场在社会治理中发挥的作用主要是有效地配置资源，政府的主要责任就是要解决市场运行过程中的公共问题和公平公正问题。而社会的作用是居于政府和市场中间的力量，一方面弥补市场的不足，另一方面协助政府在社会服务等方面发挥作用。上述三者形成的良性互动，就是政府、市场、社会功能的互补。过去我们对这三种角色的定位边界不够清楚，因此出现了政府乱作为和不作为的问题。

另一个客观原因是法治。在市场监管、社会管理、公共服务、宏观调控，还有一些关于政府的职责规定等方面的法律法规并不十分完善，导致政府的责任边界不很清楚，同样影响政府作为。

但政府不作为更主要的原因还是主观问题。因为我国有关市场经济的整个法律框架体系已经建立，现在的问题主要不是无法可依，而是有法不依或者执法不严。目前一些地方出现不作为现象，主要还是政府官员、政府机构主观上的问题。

首先，政府部门利益比较突出。站在自己部门利益上行使权力和责任，没有利益可图的事情就不作为，有一种很形象的说法：“权力部门化，部门利益化，部门利益个人化，个人利益法定化”。

其次，就是为了追求所谓部门安全、个人安全，不愿意作为。过去政府活动中请客送礼比较普遍，现在国家要求非常严格，很多人从反面吸取教训，认为“我不做就不会出事”。

“怠政”现象就是如此。“怠政”的原因有三：一是简政放权后，一些部门觉得权力下放、审批下放，没有利益可图，消极情绪渐长。二是根据八项规定，严格控制三公消费，就出现了消极怠工。三是改革中一些政府部门的利益得到了遏制，也导致有些官员不作为。

有效与有为同等重要

记者：在处理政府和市场关系上，怎样做到既有效又有为？

汪玉凯：这是一个世界性的难题，中国也面临着这个难题。我们提出重构政府与市场的关系：第一，开放市场，打破地区壁垒、行政壁垒，构建全国统一的市场体系，建立公平公正的环境。第二，政府向市场放权，降低市场门槛，鼓励创业。第三，改革国有企业，政府由主要管资产变成管资本，打破垄断。这三个方面都要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

未来要建立一个有效的市场和一个有为的政府，一是要建设和完善有效的市场，关键要构建一个公平公正的市场体系，能够按照市场自身规律，在资源配置中发挥决定作用，并通过完善的市场法律体系加以保障。二是要建设有效的政府，建设公平正义、廉洁有为的政府。首先公共政策的制定要体现社会的公平、公正和正义；其次在廉洁的前提下，让公权力为民众造福。一方面要公平正义，另一方面要廉洁有为，这样才能构建法治政府和服务型政府。

简政放权要“管放平衡”

记者：党的十八届三中全会决定提出：科学的宏观调控，有效的政府治理，是社会主义市场经济体制的内在要求。决定要求加快转变政府职能，全面正确履行职能，进一步简政放权。简政放权这个度到底应该如何把握？

汪玉凯：发挥市场在资源配置中的决定性作用，并不等于不要发挥政府的作用；而是既要发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要更好地发挥政府的作用。我们要围绕科学的宏观调控、有效的政府治理来推进简政放权。

具体来讲，比如说我们构建有为的政府，首先政府一定要简政放权。本届政府上任时，国务院有1700多项行政审批事项。在一年任期内，国务院拿掉了416项，也就是远远超额完成任务。政府要简政放权，首先要减少政府对市场不必要的干预问题。第二，简政放权后不能一简了之，要坚持“管放平衡”，权力下放后不能造成权力真空，该政府承担责任的还是要承担。只有实现“管放平衡”，才能既激发市场活力，又保持良好的市场秩序。

如何“管放平衡”呢？现在从中央到地方各级政府都关注“放”，但是放下去之后如何进一步监管，对这个方面的关注还不够，所以在短期内出现某些混乱。“放”了以后，要找到一种新的管理方式，既不影响社会活力、市场活力，还要实现政府有效的监管，这对政府确实是一个很大的考验。

“太平官”心态是典型不作为

记者：4月29日，人民日报读者来信版的一篇调查，报道了四川合江为了避免发生翻船事故，在高速公路通车同时发了一道禁航令，全县沿江所有地域都禁止渡船，使老百姓怨气很大。这种当“太平官”的心态，与党中央对干部要敢于担当的要求明显不符。应怎么看待？

汪玉凯：四川合江这个例子是非常典型的当太平官“不作为”的案例。那些官员认为只要不搞船渡就不会发生死亡事故，就不会受到处分。老百姓跑远路，就走去吧。这是他站在自己的角度来思考。如果他站到人民利益的角度，就不会因噎废食。离开人民利益，过度考虑自己的得失、考虑自己的官位，不是一个官员应有的基本理念。

上述事例从倡导官员的担当责任来讲也是格格不入的。从目前来看，中国处在社会转型和体制转轨期，社会矛盾比较尖锐。越在这种困难的时候，越是需要我们的政府、官员敢于挺身而出，有担当意识和担当责任。这样才能够发挥政府的引领作用、引导作用。

另一方面，过去我们有些官员是敢作为、敢担当的，但在这种敢担当、敢作为的后面，不可避免地会隐藏少数权钱交易、以权谋私等问题，这反过来又影响政府的形象。所以，我们要反对当太平官，要鼓励人们去有为、有担当。敢于担当的前提是要让公权力能够在法治的框架下运行，通过构建制度笼子，管人管权管事，不要让权力失控、变成寻租的工具，这样才能让官员敢于担当的责任真正体现出来。（敬奕步、蒋俊群对本文亦有贡献）