村组干部贪腐正处于“真空地带” 党纪国法难以约

警惕村组干部贪腐成“监管真空”

由于法律界定有分歧，纪检监察机关办案力量不足、监管有“盲区”等因素，村组(社区)干部贪腐问题正处于“群众不敢管、上级顾不上管、法律管不着”的“真空地带”

近期，西安市雁塔区丈八街道东滩社区主任于凡在其社区130余亩生活依托地联建开发中，利用职务之便向开发商索要好处费5000万元，并以高价承揽低价转包方式获取非法利益，涉案金额共计1.2亿元，成为雁塔区近年来查办数额最大的一起基层干部腐败案件。

《瞭望》新闻周刊在陕西基层调研发现，当前一些地方村组(社区)干部腐败呈现“数量高发、数额巨大、窝案较多、犯罪手段不断翻新”等新特点。而由于法律界定有分歧，纪检监察机关监管有“盲区”，办案力量不足等因素，又使村组干部处于“群众不敢管、上级顾不上、法律管不着”的“真空地带”。这一现象亟需引起重视并加强打击威慑和预防监督。

小官贪腐“我的地盘我做主”

《瞭望》新闻周刊记者在陕西多地了解到，村组干部贪腐出现了案件数量、金额双增的新特点。

2012年以来，商洛市查处的村组干部职务犯罪，占反贪部门立办案件的六成左右。西安市户县渭丰镇保西村党支部书记王双停违法采砂获取金额119万元，曲江街道羊头镇村村委会主任何养正侵吞挪用集体资金1200万元等，都是此类“小官贪腐”案件中的典型。

伴随着城镇化进程加快，在拆迁、回迁过程中，村组干部利用可支配资源寻租现象已越发普遍，不少基层班子集体腐败问题突出，且违纪违法手段不断翻新。

基层纪检干部在查处案件中发现，一些村组干部“我的地盘我做主”，向企业索贿、承揽工程时漫天要价，明目张胆、毫无顾忌，开发企业多要给村干部“份子钱”、“好处费”。

“虎狼式撕咬、狼狈式勾结、蜂巢式盘踞，一查一窝、一挖一串”，受访基层纪检干部这样描述部分村组干部职务犯罪群体化现象。例如，商洛市山阳县城关镇五里桥村干部牛怀水、程宝良、张书朝三人在协助县政府协调山阳县工业园区开发事宜中公开向建设方分别索贿16万元、13万元和12万元。

“在东滩社区案件中，调查发现，9名两委会班子成员均收受贿赂，大家均不提反对意见，形成‘塌陷式腐败’。”西安市雁塔区监察局副局长刘伟说。

同时，在一些经济欠发达地区，通过截留、套取、侵占等方式对惠民政策补助款“雁过拔毛”的犯罪形式更加隐蔽。

山阳县一位检察官说，全县有86项惠民补贴，形式上虽然实现了“一卡通”，但在申报环节仍存在漏洞。犯罪分子往往采取虚列名单、偷刻印章、复印村民身份证、冒领等方式，或在申请审批过程中“吃拿卡要”，犯罪形式更加隐蔽。

“‘打老虎’、‘拍苍蝇’对村组干部这样的‘小蚊子’触动不大，十八大之后依然我行我素、拒不收手。有的村干部还说，‘我就是个农民，能把我咋样？’”受访基层纪检干部这样描述办案中村组干部腐败的状况。

群众不敢管、上级顾不上管、 法律管不着

《瞭望》新闻周刊调查发现，当前对村组干部这一群体的贪腐问题面临“群众不敢管、上级顾不上管、法律管不着”的尴尬，而一些身为人大代表的村组干部涉嫌腐败问题时，检察机关查处也面临“掣肘”。

其一，群众不敢管，上级顾不上管。部分受访群众说，在不少村子，村干部都是所谓的“能人”、“强人”，有的通过家族势力甚至黑恶势力维系村组治理秩序。整日“抬头不见低头见”，村民大多对其腐败现象“敢怒不敢言”。如此状况也造成了“有的村民反映了情况，去实地调查时又不敢出面举证”。

西安市灞桥区纪委副书记宋孝红等多位受访纪检干部反映，在目前反腐高压态势下，纪委和反贪部门普遍存在“案多人少”状况，尤其是不少村组干部“非党员”和非公职人员的身份，使党纪国法难以约束和查处。同时由于村组干部腐败案件人多、取证难、成案率低和不计入工作考核等因素，使一些纪检干部办案“有心无力”。

其二，法律界定有分歧，形成监管“盲区”。商洛市反贪局副局长雷世俊说，全国人大常委会和最高人民法院曾就村干部犯罪问题有一个立法解释和两个司法解释，规定了村干部从事“社会捐助公益事业款物的管理”、“代征、代缴税款”等七类情况，属于刑法第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，当出现贪污、挪用公款或受贿犯罪行为，由检察机关查办。而当前移民搬迁、农业专项资金管理等腐败高发领域却不在七类情况之列，这些领域的贪腐问题被归为职务侵占范畴，由公安机关经侦部门监管，形成了检察机关和公安机关的职能范围的交叉。

“长期以来形成的职能定位，使公安机关的工作重点在刑事和治安案件上，直接查办村干部职务侵占案件力量不足，经验也较为欠缺。可以说，农村职务犯罪的情况很多，检察机关可管的却很少，公安机关可管，但查办的更少。”一些基层司法机关干部坦言。

同时，最高人民法院的一项批复认为，来源于政府拨付的土地赔偿款等一旦进入村集体账户就不是国有财产，此时村干部就不是刑法相关条款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。而现实是，村干部贪污绝大多数都是在资金引入集体账户后才实施的，该批复实际上把人大的立法解释架空，导致大量此类案件检察机关无法查办。

其三，对身为人大代表的村组干部涉腐查处有难度。反贪干部反映，查办身为人大代表的村组干部腐败案件时，需要报请人大常委会，但有的根本不同意，有些虽然同意却因故意拖延或者程序繁琐，给犯罪嫌疑人串供翻供留出了时间和机会，最后就不了了之。

《瞭望》新闻周刊记者发现，因上述客观原因造成一大批群众举报的干部不能查处外，职务犯罪轻刑化、缓刑化现象，也在一定程度上危害党和政府在基层的形象。

多地基层检察院干部反映，近年来查处的村组干部腐败案件，多数嫌疑人最终被判处缓刑。虽然法院是依法量刑，但却产生了一定的“反向危害”。群众不懂什么是缓刑，只认为腐败分子没有受到惩处，一些犯了罪的村干部仍然招摇过市，更有一些村干部在缓刑期间洋洋自得，甚至宣称自己摆平了司法机关，动摇了群众对反腐的信心。

“零距离腐败”关乎人心向背

基层干部认为，村组干部贪腐是群众身边的“零距离腐败”，“蚊子满天飞”，放纵不管或者轻描淡写处理，会严重危害党的执政形象和人心向背。宜尽快明晰新时期村组干部纪律监督和法律惩处主体和责任，筑牢预防腐败和监督防线的同时加大打击震慑力度。

首先，预防为主，规范村民自治组织选举活动，完善村组财务制度。高陵县纪委副书记张军祥等建议，在确保村干部选举程序合法的同时，乡镇政府也应有所作为，创造条件鼓励一批眼界开阔、法律意识强、政治素质高的人竞选。建议建立村两委干部任期制，加强对村组干部的政策、法律、廉政教育力度。切实实行一村一账户，将村级财务由乡镇代管，实行定期审计、专项审计和问题审计。

第二，反腐力量向基层倾斜，探索针对村组干部的异地办案机制。宋孝红说，2014年灞桥区向司法机关移送了村组干部腐败案件5起，今年已移送9起，而区纪委办案人员只有6人。

基层干部反映，在反腐高压态势下，基层纪委、检察机关办案力量明显不足，且干部被层层抽调，出现“倒挂”现象。

“老账处理不完、新账不断增加，一个贪腐类案件办下来一般需要2个月，2014年我们自办案件40起，办案人员只有五六人，难免影响办案质量和效果。”陕西中部某县纪委工作人员说。

“此外，基层纪委干部多是土生土长，在查办村组干部时经常出现‘熟人办案’情况，容易受到人情因素干扰。建议建立异地办案机制，由市级纪委牵头，让区县纪委流动办案。”基层纪检干部建议。

第三，适时对相关法律和监管主体进行明确，划清各部门职责边界，扫除监管“盲区”。雷世俊说，鉴于村组干部事实上行使行政管理和公共管理事务，建议修改立法解释，将村组干部全部列入刑法第93条第2款规定的“其它依照法律从事公务的人员”之列，交由检察机关管辖。同时，严格人大代表和政协委员资格审查，严禁一些大老板、企业家冒充农民当选人大代表。

第四，严格缓刑的适用范围，在法律允许范围内，适当以轻刑替代缓刑，发挥震慑作用。同时，对非党员村干部的监督主体、查办依据、查办方式进行顶层设计，实现对村组干部监督的“全覆盖”。（记者梁娟 陈晨）