株潭镇建设“镇级小城市”面临的挑战与策略选择

　　引言

　　最近，国家六部委发布了《国家新型城镇化规（2014-2020）》，提出凡是达到10万人口、有一定产业基础和条件的大乡镇可以规划建设小城市。21世纪是城市经济发展的世纪。要想赢得发展先机，必须加速发展城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居的新型城镇化。因此，全国各地都在紧锣密鼓地谋划和部署小城镇建设，争取在新的一轮大发展中赢得发展先机。地处湘赣边的相邻的几个县市也不另外，他们在中部崛起的大格局中，纷纷加快发展。株潭周边乡镇如湖南浏阳市大瑶镇、文市镇，袁州区的慈化镇等纷纷提出建设四县结合部区域性中心城镇的城镇建设目标。为保卫自己的生存之地不被边缘化，各地你追我赶，各不相让，竞争日趋白热化，可以说形势逼人，时不我待。然而，株潭镇却由于较多的历史和现实因素影响，近年来，无论是经济社会发展，还是城镇建设都是缓步慢行，与周边乃至全国、全省、全市的发展步伐不相适应，这一问题引起了领导和广大有识之士重视与共鸣。因此，县政协根据县委、县政府领导的点题，组成课题组专门就株潭镇小城市建设的问题进行了深入的调研。

　　本文作为政协专门调研报告，不谈株潭镇已有的成就和经验，着重寻找株潭城镇建设存在的问题与不足，结合周边局势和政策环境，分析株潭镇面临的机遇与挑战，探讨株潭镇小城市建设今后一段时间应采取的对策和应注意的问题。

上篇：株潭镇城镇建设现状分析

　　改革开放后，特别是20世纪80年代以来，随着经济建设和工商业的发展，株潭镇城镇人口逐年增加，株潭集镇建设也有了较大发展。到20世纪90年代初扩大至3.4平方公里。1992年5月，株潭镇统一规划了第一条具有现代都市气息的新街道——农民街，这条街长65米，街宽25米，两边人行道宽2米。1993年，株潭被国家列为“全国小城镇建设试点镇”。20世纪末至21世纪初，株潭曾经是宜春市的一面旗帜，不少兄弟县市的乡镇到株潭参观学习取经，其中高安的八景镇就曾到株潭学习参观过。进入新世纪后，株潭镇由于受体制转型、花炮经济产业政策限制等多种综合因素影响，经济发展与城镇建设失去了改革开放初期的那种动力，以致在经济发展和城镇建设方面被兄弟县市乡镇甩在后面。分析当前株潭镇城镇建设存在的问题，主要有如下几点：

　　1、城镇规划不科学，镇村之间融合度不高，且规划执行不到位。一是镇区规划缺少对周边局势和全镇整体的大考虑，没有考虑对周边村庄的整合，使其规划蓝图缺失了实现的可能性和必要性。株潭镇虽然早在21世纪初期就制定了城镇建设规划，但是，镇区规划缺少对周边局势和全镇整体的大考虑，没有考虑对周边村庄的整合，使其规划蓝图缺失了实现的可能性和必要性。结合株潭镇基本农田保护区图和株潭镇镇区总体规划图，不难看出镇区发展空间完全以镇区的三纵四横为界面，整个城区的规划只是围绕着四条街的新农村建设。辖区内其他自然村无一参与，各村依然各显其能在原址开展新农村建设，也就是说镇区搞自己的小城镇建设，其他村搞自己的新农村，互不干涉、各自为政，允许行政村搞新农村建设，那么周边乡村的人口怎么会向镇区转移呢？二是政府对城镇建设指导与管理不严，城镇建设基本处于民间自发状态，规划的权威性得不到维护。株潭镇政府对规划实施一直缺少硬手段，对于镇区临街居民自拆自建、竞相盖门面房不管不问，比如蜀江河两岸，按照规划这里不能建房，但是，居民们我行我素，照建不误。镇政府有关部门对规划区内农民建房基本的备案和对房屋位置、高度、深度、外观等进行的合规性审查也减少了，使镇区规划沦落到“图上画画、竖牌挂挂”的境况，街区内许多农民建的房子与新农村房子没有什么两样。

　　2、城镇建设以路为街，基础设施简陋功能单一，脏乱差现象比较突出。一是建设管理水平低，地下管网不健全。走遍株潭城区，代表城镇形象的公园、绿化带很少，除了刚刚建成启用不久的镇政府大楼面前的绿化广场外，几乎看不见公园绿地。上世纪90年代建成的思乡公园，如今破败不堪。高品质的商住小区、居民楼、宾馆酒店和超市商场等无从寻觅，看到的都是独门宅院、地摊、乱停乱放的车辆、坑洼不平的街道、随风晃动的电线、横七竖八的电话线。城区地下排水管网不健全，脏乱差现象比较普遍，城区污水垃圾随处可见，长久在镇区生活的群众经常感受的是晴天风沙拂面、雨天水中趟行。二是城镇布局分散混乱，土地资源利用程度较低。由于长期缺少真正的城镇规划，加上农村行政管理体制的惯性作用，株潭镇区目前可谓工商不分、居（住）市（场）不分；街道临街面房屋整齐，街后农田荒芜，杂草丛生，污水横流。临街光鲜亮，屋后垃圾溏。

　　3、主导产业不明，城镇定位缺少特色，缺乏竞争力。良好的主导产业不仅有利于吸纳聚集农村人口，形成小城镇发展的雄厚物质财力基础，而且是决定小城镇的经济形态和发展方向，使小城镇更有生命力和延续性的重要条件。纵观株潭镇，无矿无厂、无名山无名水，赖以生存的只是传统的鞭炮烟花、商贸集市。随着交通运输的不断便利和信息传播的不断加速，以及产业的扩散与转移，无论是传统的花炮产业还是集市商贸正逐步分化转移。就花炮产业来说，早已雄风不再，株潭花炮产业无论在规模和质量上已远不及湖南大瑶镇。非日常消费品的主力市场逐步上移进入县市区一级城市的商超或专卖店，日常消费品的主力市场则逐步下沉直抵乡村便利店，使得传统集市正趋向消亡；同时，株潭门店商贸分散杂乱，副食、服饰、农机、农资、修配、建材交杂错乱，没有一家上档次、上规模的商场超市。

　　4、缺少大型集团化龙头企业，城镇建设产业聚集与带动力不足。城由业兴，也因业而衰。一个城镇的兴盛衰败与这个地方的产业经济发展有着千丝万缕的联系，可以说小城镇是农村经济发展的产物，是农村经济发展到一定程度的必然结果。从地域上看，小城镇发展最快、质量最高的地方就是农村经济发展最好的地方。沿海发达地区产业经济发达所以小城镇建设也很发达，如浙东南、苏南、长江三角洲、珠江三角洲、胶东半岛等。湖南大瑶镇这几年小城镇建设突飞猛进，这与大瑶的经济发展分不开。他们把花炮产业做到了极致，全国花炮看浏阳，浏阳花炮在大瑶，大瑶真正的成了“花炮之都”。株潭怎么样？有企业、而且有不少企业，但大都规模不大，小打小闹，别说产值规模上亿的亿元企业，就是上千万元的企业也只有了了几家，也就是说目前株潭镇尚缺少能起牵引带动作用的龙头企业，株潭镇产业化层次还较低、深度不够、系统性不够，其城镇建设与工农业发展的关联度还不够强。

　　5、本位主义、地方保护主义思潮盛行，严重影响了周边地区有意从事工商业者和外商到镇区经商与投资。目前在株潭镇区经商营生的大多数是株潭本地人，外地人不多。外商不是不想来株潭，而是不敢来株潭，深究原因，主要是镇区居民本位主义、地方保护主义思想根深蒂固，极端排斥外部力量的发展，“这是咱们的地盘，凭啥他在这大把挣钱、吃香喝辣？”更有一部分“小混混”经常肆意闹事，欺负外来人，使外来商人与居民缺乏必要的安全感；另外，上至政府下至普通百姓，普遍具有的小农意识和落后思维，也使得短见、自私的形象深深地印入各级政府和外来投资者的意识中并被广泛传扬，造成了“大项目绕着走、大客商总摇头”的项目落实难、招商引资难。

　　6、管理体制和思维方式滞后，以乡村治理为重点的管理思维已经不能适应城镇发展要求。株潭镇现行行政管理体制基本沿袭了人民公社的运行模式，管理对象基本上也是农业、农村、农民这“三农”，虽历经改革却难见新貌。在加快小城镇建设，加速发展新型城镇化的今天，以乡村治理为重点的旧的管理手段与方法已经越来越不适应了。一是管理体制不健全、不适应。乡镇虽然是一级党委、政府，但许多职能部门，如工商所、公安派出所、税务所、供销社、电管所、粮管所、教育办公室等都是人财物统归县职能部门垂直领导管理，乡镇政府的职权十分有限，难以对乡镇经济社会的运行实施统一协调管理和服务，更有时候由于体现公共利益的政策损害到了这些部门或其内部职员的利益，以至于造成公权与公权的对抗，造成政策流产。城镇稍有发展，随之而来的一系列行政和社会管理问题，如镇容镇貌、环境卫生、社会治安、城镇绿化、市场管理、文化娱乐业的审核和管理、街道交通管理等，都将面临无人管理或互相推诿扯皮而镇政府又无计可施的境况。二是镇村干部思想不解放，思维落后，普遍缺乏系统的市政管理知识。由于特殊原因，撤乡建镇以来政府只是换了一块新牌子，在工作内容上并未按城镇建设要求加以调整，也没有配置专门的城镇管理人员，而是将长期存在的“三农”管理思维不加变通的用于建设城镇、管理城镇，比如镇区的宅基地划分、行政村及村民小组设置等都无一不显露其农村特性。以乡级政府人员、知识、财力做城市管理的事情，无异于用老黄牛拉奔驰车，工作成效的好坏可想而知。

中篇 : 株潭镇建设 “ 镇级小城市 ” 的可行性与必要性

　　为什么提出要在株潭镇建设“镇级小城市”？我们提出在株潭建设镇级小城市的理由和依据在哪？概括起来主要有以下几点：

　　一、国家实行新型城镇化给株潭未来经济发展带来巨大机遇。

　　国家推行新型城镇化，建设小城镇，让农民进城，发展创新型经济，打造中国经济的“升级版”，充分扩大改革红利，充分激发创新动力，充分挖掘内需潜力，推动国家经济持续健康稳健发展。在今后十年，让数亿农民洗脚进城，农民变市民。要让农民进城就必须建设一批小城镇，方便农民就近进城。因此，最近，国家六部委正式发布了《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，提出凡是达到10万人口、有一定产业基础和条件的大乡镇可以规划建设小城市。株潭镇作为万载西部最大的乡镇和赣西边陲重镇，因此面临着难得的发展机遇，打造镇级小城市恰逢其时。农民进城，农村人口转移到小城市去，能给株潭带来巨大的商业机遇，仅国家投资一项，城镇化就拉动至少26万亿的政府投资，除此以外更大的市场来自农民进城后的消费力的爆发。城市市民的消费是农民消费的3.6陪。如果万载株潭镇能够参与到城镇化进程中，主动参与竞争，在国家新型城镇化进程中分得一杯羹，株潭就会因此而获得的无限发展商机。

　　二、从环境和条件上讲，株潭具备了一定建设 “ 镇级小城市 ” 的基础。

　　1、政策上占先机。株潭镇已被省市列为“镇村联动”的试点乡镇，作为“镇村联动”的试点乡镇，我们要在统筹城乡发展的大背景下，努力找准位置，大力推进株潭的小城市建设，改变株潭面貌，提升城区品位，打造吸引周边地区农民进城创业的新“高地”，把周围地区想创业、能创业及富裕了的农民吸引到株潭城区来。

　　2、区位优势比较明显。株潭镇是仅次于万载县城的西部重镇，扼湘赣公路之要道，居袁（州）、萍（乡）、浏（阳）、万（载）四县市之通衢。东邻岭东乡，西部与南部和袁州区的慈化镇，楠木乡为邻，西北与东北部则和本县黄茅及潭埠两镇相连，辐射两省四县（市）、八乡镇。是湘赣边商品交易物流的重要集散地。株潭镇有人口8万左右，集镇现有常住与外来人口将近3万人，周边区域约有40余万乡镇农村人口。环顾四周，虽然在株潭镇的周边还有袁州慈化和本县黄茅、潭埠等建制镇，但是，无论历史习惯、地理环境，还是营商条件都不及株潭，株潭镇营商环境好、产业特点比较突出，传统花炮产业及其辅助产业比较发达，未来发展潜力较大，只要政策好，支持到位，在较短的时间内把株潭建设成为10万人以上的小城市完全可能。

　　3、交通条件有相对优势。株潭地处湘赣边陲，从行政区划划分上讲它隶属江西，但从交通便利、地理优势、经济产业联系上讲，株潭离湖南长沙更近，更容易接受来自长、株、潭经济圈的辐射。株潭距省城南昌220公里，而距湖南长沙则只有150公里左右，除了湘赣公路和株铁公路两条跨省公路与湖南对接外，昌栗高速正在兴建，等昌栗高速通车后，株潭镇就更加顺畅地融入长株潭一小时经济圈。届时，株潭完全可以作为湘赣边陲的一块“飞地”，凭借自身的区位优势，左右逢源。四通八达的交通，完全可以捷足先登，承接来自“长株潭”经济圈的经济辐射。

　　4、经济发展与产业经济有较显著的优势。株潭镇经济发展综合势力较强，保持了经济快速发展的良好势头。2013年，该镇实现财政总收入1.5亿元。产业结构日趋合理，形成了以二产、三产为主体的发展新格局，建设了一批专业批发市场，开设了一批高档次的大型酒店和超市。株潭镇的水果批发贸易、农产品产品贸易及原辅材料市场辐射很广，特别是花炮烟花产品贸易与湖南大瑶齐名。株潭镇到2013年底，全镇有各类工业企业800多家，其中花炮及花炮原辅企业700余家，集镇有个体工商户1511户，集镇店面有600余间，基本形成了覆盖湘赣边四县（市区）八乡镇的“商贸中心”的格局，成为湘赣边的商品交易集散地。

　　5、市政建设有一定基础。自从株潭被列为全国第二批小城镇建设试点镇以来，城镇面积不断扩张，由改革开放初期的不足2平方公里，扩大到现在的5平方公里，基本形成了“三纵四横”城市主架构格局。城镇功能不断增强，基础设施建设逐步完善，城市管理水平不断提高，建设了自来水厂，解决了城镇居民饮水问题，先后组建了城建办、社区居委会、城管中队、环卫所等城市管理机构，城市管理有一定的基础。

　　三、在株潭镇规划建设 “ 镇级小城镇 ” ，对万载县域经济发展能起到 “ 双核 ” 带动作用。

　　21世纪的竞争是城市经济发展的竞争。城市是经济发展的培增器。城市群越多越密集，交往越活跃，经济越发展。因此，无论是省与地级市，还是县一级政府都十分重视辖区内城市建设和城市经济发展壮大。湖南浏阳除了建设浏阳中心城，还重点打造永安和大瑶两个镇级小城市，形成一个中心两翼发展的城市经济发展新格局。宜春市委市政府也提出了“板块隆起，双核驱动”的经济发展战略，除了建设宜春中心城经济圈，还重点推进丰樟高经济圈的建设。万载也应该向市委、市政府学习，除了建设县城这个中心应该尽早谋划并着手在株潭建设一个“副中心”，打造县域经济发展另一核，以“双核驱动”，带动县域经济快速健康发展。

　　四、保持株潭在周边地区经济发展的龙头与中心作用，需要株潭规划建设 “ 镇级小城市 ” 。

　　随着经济的快速增长，近年来，株潭镇周边乡镇的集镇建设都有了较大发展，传统的集市商贸业有着“去株潭化”的倾向，周边乡镇的农民对株潭集镇交易的依赖度降低。如：袁州区的慈化镇，过去那里的商业经营户以及农民基本上到株潭来进货购物，如今慈化镇集镇建设搞好了，商铺更多了，商业服务业更发达了，到株潭购物消费的人就更少了。再从产业方面看，由于湘赣边的万载、上栗和湖南浏阳比邻地区的乡镇在产业上同质同型，株潭又缺乏为该地区重型产业提供服务的经验技术和完整的供销服务网络与产业链，导致与湖南大瑶竞争处于劣势，产业服务重心明显倾斜到了湖南浏阳的大瑶镇。由于区域内后发优势的追赶和超越，株潭在湘赣边城市建设与经济发展中所扮演的服务和中介功能有所弱化，传统优势和服务业相对优势也受到较大冲击。株潭需要重新定位，重整湘赣边地区关系，重建新型的地区发展协同、产业分工关系以保持株潭在区域内的中心与龙头地位。

下篇：关于株潭镇镇级小城市建设的对策建议

　　株潭面临的内外部挑战，表明株潭经济发展与城市建设进入了一新的特殊时期。有效应对挑战，需要形成社会共识，需要株潭镇党委、政府进一步解放思想，勇于改革、大胆作为，需要省市尤其是县委县政府领导的远见卓识，与大力的支持。

　　1、体制机制上加大创新。要把株潭镇当作万载经济社会发展的次中心来建设和发展，必须在体制机制上加以改革。一是创新行政管理体制。要加大强镇扩权步伐，在符合法律的前提下，通过委托、交办、延伸机构等方式和途径，赋予株潭镇更大的经济社会管理权限。县直单位和部门派驻株潭的机构和人员业务上接受上级职能部门的指导，日常管理以株潭镇党委政府为主，其负责人的任用、调整，应征得株潭镇党委同意。建立镇党委政府对驻镇机构的年度评议制度，评议结果作为县委政府对部门年度考核的重要依据。建立完善县国土、城建、环保等部门专业人才到株潭挂职的制度，以缓解株潭镇城市建设管理人才紧缺的压力。在株潭小城市建设达到一定规模与目标要求后，争取上级支持明确其为副县级建制单位。二是创新经营管理机制。支持株潭镇依法组建城市建设投资公司和市场开发公司，将其作为株潭镇的土地一级市场开发公司，具有独立的营业执照、法人代码及相关证件，采取市场化运作，企业化运营。主要是经营株潭城市的土地资本，使政府成为土地一级市场的开发者和首要受益者。加快城镇公用事业社会化改革，积极探索区域间城镇联动管理新机制，建立城与镇、镇与村、社区与社区之间的公用事业联建、联管、联养的城镇管理模式，推行政府、社会、市场三方互动的运作机制。三是创新社会管理体制。加快推动株潭社会管理由农村向城市管理模式转变。重点加强小城市规划区内社区建设，全面实施村改社区的工作，把红星、亭下、株山、石塘部分村改为社区居委会，加快构建以社区党组织为核心、社区居委会和社区服务站为两翼的社区管理架构，形成基本公共服务。

　　2、建设用地上重点倾斜。积极支持株潭镇开展土地利用总体规划修编工作，确保城镇总体规划与土地利用总体规划相衔接。在严格执行基本农田保护制度、确保基本农田保护面积总量不减的前提下，县里在土地使用分配上要向株潭镇倾斜，根据株潭小城市建设的进度与需要，由县政府每年安排一定的数额用地计划指标，单独切块，直接下达。支持株潭盘活利用农村农民闲置土地，由此置换和归集的新增建设用地，不占用地指标。限制株潭集镇规划区和规划区附近农民分散建房，鼓励农民居住向城镇集中，凡是本镇农村居民在坚持一户一宅政策前提下，可在城镇建设规划确定的建设地区选址建房。

　　3、财政资金扶助上加大力度。一是要建立小城市建设专项资金。县财政从2014年起，每年要预算安排专项扶助资金500至1000万元，集中支持株潭小城市建设。二是要成立小城市建设投资担保公司，为株潭小城市建设、项目开发提供贷款担保。三是壮大镇级投入实力。完善株潭与县里结算的财政体制，逐步建立镇级金库，增强镇本级资金运作和调控能力。株潭镇的土地出让收益主要留镇使用，新增建设用地有偿使用费、城市维护建设税、基础设施配套费、电力附加费、水资源费、排污费等税费，除按规定上缴国家和省市部分外，全额返还镇财政。县城或县级市区可以收取的费用，株潭小城市报经县政府同意，也可以按同样的标准和范围依法收取，并全部留株潭镇使用。县直部门和单位驻镇机构在株潭镇内收取的各种规费，除为县级以上部门代收和有特别规定外，统一纳入镇财政专户管理，由镇财政按规定上解和支拨。

　　4、基础设施项目建设上着力帮扶。株潭小城市建设的重大基础设施建设项目要优先列入县政府重点工程和部门帮扶项目，对符合专项资金使用范围的优先予以安排。县政府和有关部门要全力支持株潭道路交通建设，优先安排打通株潭连接县城及高速公路、国道省道的对外快速交通干线。尤其是尽快上马改造株铁公路，完全按照湖南大瑶到铁山界的公路等级标准修好株铁公路，使之完美对接。大力支持供水供电、污水治理、垃圾处理、广播电视、通讯设施、信息网络和生态环保等配套工程建设。

　　5、公共服务上加以改善与改进。农民进城是要享受与在农村不一样的生活，因此，他们最关心的是不是能为他们提供满意的公共服务。要优化公共资源配置。按照现代城市的标准，优化配置株潭小城市的各类基础性、公益性城镇资源，全面增强株潭城镇综合承载能力和公共服务水平。要加大对株潭中小学教育、文化、卫生、体育、养老等公共服务体系的投入，引导社会力量到株潭办公共事业、社会事业，为居民创造良好的生产生活环境。完善市民公园、休闲广场、公共停车场、商贸综合体等配套服务设施，提升株潭镇的建设品质和宜居水平。积极引导银行、信用社和其他金融机构到株潭设立分支机构，完善公共服务功能。要完善社会保障体系，凡是落户株潭小城市的居民，统一纳入城镇居民养老、医疗、失业、最低生活保障范畴。

　　6、要素集聚上予以支持和引导。要把株潭镇打造万载经济社会发展的“双核驱动”的另一核，以期带动全县经济又快又好发展，必须支持和引导生产要素集聚。要打造产业功能区。产业发展是一个城市的灵魂。必须把培育壮大镇域产业作为小城市建设的核心支撑，全力支持株潭因地制宜发展产业经济，不断增强其内生增长活力和持续发展能力。规划建设产业功能区，整合资源要素，增强配套能力，推进产业集群发展，形成集约发展优势。株潭产业功能区可以冠县工业园二区的名称，享受县工业区的同等优惠政策，以吸引域内外客商和企业到株潭产业园区，创业兴业。支持和鼓励株潭加快建设花炮产业原辅材料大市场，发展生产性服务业，做大做强第三产业。支持株潭加快工业功能区和产业共性技术服务平台建设，集聚提升发展特色产业。支持和引导株潭周边辐射区乡镇农村劳动力就近转移，从而形成建设一个中心、带动一片区域发展的效应。

　　7、社会软环境上要着力优化。把株潭建设成为湘赣边的区域性小城市，光靠株潭自己人不行，必须要以宽广的胸怀，张开手臂广迎天下客。加强对群众的教育，努力提高广大市民的素质。要以创造和谐社区为突破口，创建和谐城区。优化配置社区各种资源，形成共建、公享的社区公共管理机制。加强对群众自治组织的引导，促进行政管理与社会管理、群众参与的有效结合，形成政府、市场和社会共同推进社区建设和管理的格局。加强社会治安综合治理工作，严厉打击各种违法犯罪活动，杜绝欺行霸市与敲诈勒索的现象发生，创造一个亲商爱商、风清气正良好的社会环境。