南昌成为在江西和全国省会城市中率先推广运用PPP模式的城市
主持人的话
政府和社会资本合作，也称为PPP模式，已悄然成为市场热点。
今年全国两会期间，李克强总理在政府工作报告中明确提出要积极推广政府和社会资本合作（PPP）模式。而地方政府工作报告中近九成均提到PPP，目前各省已公布的2015年PPP项目计划投资总额近万亿元。
早在今年1月30日，南昌市就出台了《推广政府与社会资本合作（PPP）模式的实施意见（试行）》，并面向社会推出第一批PPP模式项目清单。试点项目共23个，建设投资规模383.3亿元，涉及轨道交通、菜篮子工程、幼儿园改造提升等重大基础产业和公共服务领域。南昌也由此成为在江西和全国省会城市中率先推广运用PPP模式的城市，政府“抢”社会资本的“红包”，不仅可以联姻着“过日子”，更可以加快滋润着民生小日子。
本期新视野，与南昌市市长郭安、南昌市政协主席周关、青云谱区委书记胡晓海以及中国PPP专业委员会成员徐向东一起共话PPP模式。
南昌市市长 郭安
让专业的人做专业的事 提高公共服务供给效率和质量
南昌率先推广PPP“有需要有条件有基础”
南昌市市长郭安接受记者采访时表示，南昌率先推广PPP模式，主要有三方面的考虑。一是南昌打造核心增长极“大投入、大建设、大发展”的发展路径，对公共基础设施建设投资具有很高的需求，单靠财政投资已难以满足；二是通过鼓励和引导社会资本参与，打破行业垄断和市场壁垒，可以有效盘活社会资本存量，充分发挥和放大财政资金的“杠杆”作用，提高经济发展的内生动力；三是减少政府对微观事务的过度参与，让社会资本“当主体、唱主角”，让专业的人做专业的事，可以有效提高公共服务产品的供给效率和质量。
“青山湖、象湖、红谷滩污水处理和麦园垃圾处理场等项目，已在PPP模式上有过相关探索，取得了一定的实践基础和经验成果。基于以上几点考量，我们说，南昌市有需要、有条件、有基础在全省范围内率先探索实践。”郭安说。
不过，相较于前期的巨大投资，公用事业一般回收期较长，如何激发社会资本参与积极性，成为南昌推广PPP模式的核心问题。郭安表示，在具体操作过程中，南昌市主要是把握好几个方面。一是多渠道的投资回报补偿机制。推行特许经营制度，通过政府投入、市场竞争、购买服务、赋权开发或经营等多种模式，有效减少企业投资压力、降低成本、增加收入，保障企业取得合理回报。二是多形式的政府补贴制度。对通过价格政策的合理调整，收入仍不能覆盖成本和合理收益，或无收入覆盖成本和合理收益，但社会效益较好的政府和社会资本合作项目，政府将以项目运营绩效评价结果为依据，给予适当补贴。政府补贴方式可以是货币补贴，也可以是资源配置。三是多方面的损益分担机制。对通过价格调整收入能覆盖成本和合理收益的，超出社会资本合理收益的部分，政府与社会资本合理分享，政府分享的收益部分作为PPP项目专项基金的来源；对于亏损部分，政府也将和社会资本按照事先的协议合理分摊，减少企业承担风险。
当社会资本介入公共服务，是否会出现涨价？如果发生合作项目退出，政府又是否会接管？对于市民关心的这些问题，郭安也一一表态。“我们原则上除国家、省规定实行政府定价、政府指导价外，经营性领域项目实行市场定价。政府将在完善定价调价机制的同时，建立定期审价制度，按照补偿成本、合理收益、节约资源及社会可承受的原则，加强投资成本和服务成本时效性监测，做好价格监管工作，防止项目法人随意提价损害公共利益。”
同时，当PPP项目中社会资本出现因不可抗力因素导致合同无法履行；合同一方发生严重违约情形导致合同无法履行；社会资本主体破产清算或发生类似情况；对合作项目实施运营过程，危及公共安全、影响损害公众利益等情况时，由项目主管部门、项目实施机构确定合理退出方案，依托各类产权和股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化和市场化的退出渠道，并做好临时接管工作，保证项目设施持续运行和公众利益不受侵害。
南昌市政协主席 周关
试点项目亮点多 亟须厘清“责权利益边界”
政协将牵线搭桥寻找合作平衡点
事实上，针对南昌市推出的首批23个PPP模式项目，2月11日和3月9日，南昌市政协先后组织召开了课题调研座谈会及学习交流会。南昌市政协主席周关表示，从调研的情况看，《南昌市推广政府与社会资本合作（PPP）模式的实施意见（试行）》及《南昌市政府与社会资本合作（PPP）模式第一批试点项目清单》亮点很多，是市级PPP文件里最具PPP精神的一份！如：PPP原则里有一条是量力而行，符合不能为了PPP而PPP的精神；积极探索“项目+物业”，非经营性项目、准经营性项目和经营性项目打包合作等综合开发模式；《南昌市政府投资支持社会投资项目管理办法》、《南昌市PPP项目行政审批实施细则》等八个配套文件即将出台，制度规范将逐步建立，并探索建立社会资本“优先分红，优先退出”机制等。
但同时也发现，南昌市部分PPP项目成熟度还不够，还处在前期摸索阶段，还需进一步进行论证。政府层面、社会资本层面、金融机构层面也存在一些顾虑和疑惑：一是社会资本参与PPP项目在为社会提供优质产品和服务的同时，如何获利；二是政府承诺事项在长期的PPP合作过程中能否守信。
周关建议，对纯公益性PPP项目的推行要设计好与金融的对接方式，必须与金融产品结合，把风险分配给所有社会投资者。对于非营利PPP项目，可以采取捆绑优质项目或是配备资源的方式，“以丰补歉”，从而提高社会资本参与的积极性。同时，构建文件政策+指引+操作细则+标准合同体系，PPP项目招商实行投资、施工、招标一体化。成立PPP协调和监督管理机构，完善投资市场与风险分担。政府在推动PPP项目时，着重厘清并明确政府和社会资本的“责权利益边界”，项目的政策和法律风险应当由政府来承担，而企业则可承担经营风险。
此外，动态调整试点项目清单，优先开展使用者付费特征的存量PPP项目试点。一方面可以大大缓解存量项目即将到期的政府债务；另一方面政府可以将获得的资金投入到新项目的建设中去。
周关说，在推广PPP模式的进程中，南昌市政协也将充分发挥联系广泛、智力密集的优势，架起社会资本与政府部门的沟通桥梁，发挥纽带作用，引导社会资本积极参与到南昌市PPP项目中来，推动政府与社会资本找到合作的平衡点，激发合作愿望。
青云谱区委书记 胡晓海
县区大多没有独立的PPP项目 社会资本还在观望
青云谱区先行先试已签约近30亿元
4月2日，青云谱区政府与中国建筑一局（集团）有限公司签署了战略合作框架协议。根据双方合作范围，青云谱区拟按照PPP模式建设的基础设施、综合开发、民生工程等有关项目，预计投资总额约30亿元。
青云谱区委书记胡晓海说，作为南昌市老工业城区，青云谱区正处于“转型升级、进位赶超、跨越发展”新发展时期，未来两年洪都机场的整体搬迁，将空出4000多亩规划面积，按照2.5的综合容积率计算，建筑体量近750万平方米，可吸纳近10万人口，规模超过一个中型县城，因此推广PPP模式，青云谱区大有可为，并将在南昌市先行先试。
不过，从县区推广的现状来看，胡晓海认为还存在不少难度。一方面，南昌市推出的首批23个PPP合作项目只是散落在全市各县区，县区一级大多没有独立的PPP合作项目，对PPP业务的推进必然造成一定影响。另一方面，PPP模式是个新的东西，人才匮乏，推广初期好多人不是很熟悉，或者理解不到位。目前只是极少数县区政府与社会资本对接，没有形成气候。
同时，县区一级政府和融资平台还在观望。对于盈利性项目，社会资本认可度较高，但融资平台公司缺乏把项目转型为PPP的动力；而对于难以盈利的公益性项目，社会资本参与的动力相对较低。一些社会资本也还在观望。社会资本特别是民营企业，参与PPP项目的积极性还不高。尤其是PPP模式的合同期限比较长，往往跨越几届政府，民间资本对政府能不能按合同履约，缺乏信心。
与青云谱区签署了战略合作框架协议的中建一局二公司董事长李宝珠也认为，与政府合作，最担心的就是政策延续问题，不过由于公司与南昌市先期进行过一些项目的合作，包括小蓝工业园和九龙湖起步区的市政道路建设，已经建立了良好的信任，所以对于在青云谱区投资PPP项目，也充满信心。
在胡晓海看来，县区一级的公共基础建设虽然存在项目规模小、资金体量小、存量项目有限、项目准备不够充分等特征，但仍然可以开展PPP模式，县区一级期待有上一级的清晰指导，对各类项目特别是存量及新增城市基础设施建设项目进行认真梳理，尽快筛选出合适的项目先行先试，如市政供水、污水处理、垃圾处理、保障房建设等。同时加大人才培养，提高PPP模式的实践能力，早日使县区PPP项目进入实质性运作阶段。
中国PPP专业委员会成员 徐向东
有助于解决政府债务瓶颈 拓宽城镇化融资渠道
PPP模式不是万能的别过度使用
作为中国PPP专业委员会专家，徐向东自2002年开始进入PPP项目的运作和实施，拥有从项目开发、商业模式与交易架构的设计、招投标、合同起草谈判、投融资、财务税收、工程建设、运维的全过程经验，包括鸟巢、水上公园、垃圾焚烧发电和水务等众多国内外PPP项目。
在他看来，PPP既是一个旧概念，也是一个新概念。所谓旧概念，是因为PPP不是一个新生事物，在我国已经有近30年的实践经验。所谓新概念，是因为在总结经验和吸取教训的基础上，赋予PPP一个全新的含义，国家尤其是以财政部为代表重新定义了PPP，把它定性为国家治理现代化的一次体制机制变革，是实现依法治国和市场起决定性作用两大核心深化改革目标的重要手段。
“在当前形势下，PPP模式应是解决基础设施和公用事业投资巨大缺口与政府财政不堪重负的重要手段和方式，也是解决政府债务瓶颈与稳增长、促改革、调结构和惠民生之间矛盾的重要手段和方式。同时，PPP模式抓住了有效解决城镇化融资需求这一关键环节，有利于吸引社会资本，拓宽城镇化融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制。”徐向东认为，随着国民经济进入调整重构期，各级地方政府进入一个调整重构与转型升级的大时代，PPP模式也是适应新常态的一种重要模式。
不过，在他看来，PPP模式不是万能的，对于项目特性和预期服务质量具有不确定性、难以明确项目要求，或者难以明确划分风险的项目，不应采用PPP模式。此外，对于“政府付费”或者“可行性缺口补助”类的PPP项目均涉及政府财政支付，只不过时间上有所延缓，并没有减少政府负债。这类项目多了，政府仍会形成大量的长期债务，或损失宝贵资源。过度使用PPP模式，政府的过度承诺均会增加财政风险。
徐向东建议，采用PPP模式的项目，必须符合降低成本、提高效率、改善公共服务的要求。即财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）中所提的物有所值评价和财政承受力论证。只有通过物有所值评价和财政承受力论证的项目才适合采用PPP模式。“PPP不能仅仅理解为一种融资方式，这是称PPP为新概念的重要点之一。PPP模式的精髓包括：依法平等合作、遵循契约精神，政府和社会资本长期合作、风险合理分担、利益依法共享，体现物有所值等。如果不能深刻理解上述内容，而为了PPP而盲目使用PPP，也会在未来造成政府的巨大负担。”
(余刚、编辑江南都市报陈文秀)