社会资本激活环境治理 ——浙江省湖州市环境基础设施建设市场化改革调研报告

●社会化资本助力环保基础设施建设，直接减少了初始投资压力，大大减轻了财政负担。

●采用政府购买服务的方式，使公共服务工作从政府机构职能中剥离出来，改变了既当运动员又当裁判员的状况，实现了管办分离，提高了效率。

●政府在项目申报和审批、土地使用、税收、财政补贴、贷款等方面的大力支持，让企业认识到，环保产业是朝阳产业，环境基础设施建设具有特许经营性质，是一块先到先得的“处女地”。

◆中国环境报调研组

浙江省湖州市紧邻太湖，生态环境建设起步早、力度大，且经济较发达，有很强的市场意识和市场运作经验。近几年来，湖州市深入推进环境基础设施建设运行的市场化改革，新建了一批民营的环境基础设施，是全面探究市场机制引入环境基础设施建设的典型样本。

中国环境报调研组近日赴湖州市就社会化资本助力环保设施建设进行了调研。

一、总体情况

浙江省湖州市共有污水处理厂43座，其中24座采用BOT模式运营，19座主要采取TOT模式运营。市区和3个县共建有4家垃圾焚烧发电厂，全部为民间资本投入建设，采用BOT模式运营。同时，还有民营的工业和医疗废物处置中心、病死害动物处置中心，可日处理工业危险废物20吨、医疗废物10吨。

总体看来，除BOT模式的污水处理企业收入仅能基本维持运营外，其他的民营环境基础设施企业均实现了盈利。

湖州市采用TOT模式的污水处理厂和垃圾焚烧发电企业均有10%左右的收益率。湖州市工业和医疗废物处置中心有限公司收益率达9%。综合来看，环境基础设施建设前期投资较大，成本回收周期较长。但由于这些项目属于政府购买服务范畴，且是政府特许经营，竞争压力小，收入较为稳定持久。

湖州市引入社会资本投资环境设施建设取得了良好的经济效益、社会效益、生态效益，实现了社会、政府、企业的共赢。

以采用BOT模式运营的湖州南太湖垃圾焚烧项目为例，目前已投资3.2亿元，每年焚烧垃圾约30万吨，每年发电5000余万千瓦时。

对于企业来说，按80元/吨的价格收取垃圾处理费，年收入约2400万元；将发的电以0.65元/千瓦时的价格卖给电网，获得收入3200余万元。除掉机械折旧、人工、利息等成本，每年约获利1200万元。除经济效益外，企业因承担了一定的社会责任，也树立了良好的形象。

对于政府来说，社会化资本助力环保设施建设，直接减少了初始投资压力，大大减轻了财政负担。

此外，采用政府购买服务的方式，使公共服务工作从政府机构职能中剥离出来，改变了既当运动员又当裁判员的状况，实现了管办分离，提高了效率。

对于社会来说，湖州实现了镇镇均有污水处理设施，城市污水处理率达到92%以上；生活垃圾无害化处理率达100%；医疗固废收集网络覆盖各县区乡镇村医疗卫生点，收集率和处理率均为100%。

二、经验做法

湖州鼓励民间资本进入环境基础设施建设领域的做法主要有4个。

一是加强政策支持和引导。在环境基础设施规划建设之初，湖州市相关部门就积极吸引社会资本，在项目申报和审批、土地使用、税收、财政补贴、贷款等方面均给予了支持。

如湖州市工业和医疗废物处置中心有限公司，在规划选址时，土地按优惠价协商征用，免收营业税，垃圾收集车辆按非营运车缴纳费用、进行年检，同时地方财政给予1500万元的贴息贷款。

二是探索合理定价机制。企业盈利的核心是合理定价，湖州市多措并举，保证了企业的收益。在垃圾焚烧发电企业的垃圾定价方面，根据企业的初始投资、运营费用和参照省内其他地区的收费情况，企业与政府达成协议，核定垃圾处理收费标准。每2~3年根据对垃圾焚烧发电企业的财务审计状况、垃圾处理标准的变化情况，修订垃圾处理的价格，保证企业保本微利。

三是孕育良好的投资环境。湖州大力推进工业转型升级，淘汰落后产能，减少污染排放。大力推进蓄电池、电镀、印染等高耗能、高污染行业整治提升，“十一五”以来，全市累计关停各类污染企业800余家。

在这种氛围下，湖州市民营企业普遍认为，环境保护越来越重要，环保产业是朝阳产业，而环境基础设施建设具有特许经营性质，无疑是先到先得的“处女地”

四是进行严格监管考核。湖州加强了对污染处理企业的监督和管理。以垃圾处理为例，政府专门派人到垃圾焚烧发电厂里进行计量。同时，环保部门对垃圾焚烧尾气情况进行监督；建设部门对生产安全进行评估并建立运行管理考核机制，考核结果与每年的处理费挂钩。

三、存在的问题

但调研中也了解到，目前湖州市BOT模式的民营污水处理厂运营相对困难，原因主要有3个：

一是提标改造加大了企业成本。随着环境保护要求越来越高，提标改造等后期追加投入加大，企业长期处于追加投资的状态，导致企业投入比预期增加。

二是扶持政策还需多管齐下。虽然我国近年来陆续出台支持污水处理的相关政策，但仍远远不够。以电费为例，污水处理厂是常年运转的单位，是用电大户，电费直接影响污水处理厂的成本核算。对于具有公益性质的污水处理厂，国家仍按照商业用电电价收取。

三是污水处理费征收有待加强。目前，湖州地区还存在一些企业从河道取水，而部分污水处理厂的污水处理费主要通过自来水厂统一扣缴，从而影响了污水处理费的征收，减少了污水处理厂的收入。

四、建议

借鉴湖州地区民营资本投入环境基础设施建设取得的成效，建议如下：

第一，鼓励社会资本投入。从环境管理角度说，社会化资本进入环保基础设施建设后，治污机制从原来的政企关系变成企业之间的民事关系，并以合同的形式对治污的成本和治污的责任进行了明确，治污的或有成本变成了资产负债表上实实在在的数字，从而使治污成本刚性化。这种做法有利于提升目前我国的环境管理水平，值得借鉴和推广。

第二，建立风险共担机制。鉴于一些企业与政府签订合同时并未考虑提标改造造成的经济负担加重的问题，建议在推行新标准的过程中，政府要针对一些企业存在的实际困难，在企业申请贷款、补贴等方面给予一定的帮助和支持。

第三，完善相关制度。目前，湖州在引进资本进行基础设施建设时，已经形成了一定的操作规范，但仍缺乏系统化的政策文本和指导意见。鉴于一些地方由于缺乏系统政策导致的BOT合作企业以设施停运要挟政府保证固定回报率的情况，建议尽快出台制度规范民营企业投资环保的相关事项。

第四，加强配套工作。以污水处理厂为例，中水回用已经成为新的经济增长点。目前，BOT建设项目一般是厂区通过BOT招标引进社会资金建设，管网由政府负责投资配套建设。建议政府做好配套建设，尤其是中水回用管网的建设力度。

第五，加大宣传力度。健康的环保产业必须要有群众基础。目前，湖州市长兴县宣传部统一负责长兴县环境宣传，收到了很好的效果。其他地方也应借鉴长兴做法，由新闻主管部门承担环境宣传的责任，在全社会营造环境保护的良好氛围。

（调研组成员包括刘蔚、査玮、黄婷婷、何蓓琦、李莹、郭婷，执笔人李莹、郭婷）