江西“省直管县”改革 释放县域经济活力
嘉宾名片
赵波 湖南湘潭人，经济学博士，教授。现为省政协副秘书长、民建江西省委副主委，民建中央委员。江西师范大学经济发展研究中心主任，江西省人民政府学位委员会学科评议组成员，江西省高等学校中青年学科带头人。长期从事区域经济和产业经济研究。
特约主持人名片
彭春兰 1948年生于吉林延吉，祖籍江西安福。高级记者，享受国务院特殊津贴专家。在江西日报社从事新闻采编工作37年，历任副总编、副社长、总编辑。第九届省政协委员，第十一届省人大常委会委员、环资委副主任委员。现为江西省记协副主席、江西省散文学会会长。南昌大学、江西师大商学院等高校客座教授。出版散文集《走过千年》、《女人的眼睛看世界》等专著。
县域经济发展让许多人在家门口实现了就业。记者许南平摄
江西“省直管县”改革已如箭在弦
地方行政体制的三级架构与财政体制的两级架构并存，制约和影响了县域经济社会发展活力的释放。探索推进"省直管县"的人事改革、经济管理权限改革和行政体制改革，试点启动在即。
彭春兰：2月7日的《江西日报》全文刊登了今年省“两会”的政府工作报告，其中提出要“启动省直管县体制改革试点，赋予试点县享受设区市一级的经济社会发展管理权限，增强县域经济社会发展活力”。“省直管县”是多年来干部群众关注的一个热点问题。省委十三届八次全会提出要开展“省直管县”体制改革试点。这次政府工作报告又明确今年要启动“省直管县”体制改革的试点，这无疑是我省贯彻落实《关于全面深化改革若干重大问题的决定》的重要举措，必将极大释放县域发展的活力。您怎么看这个消息？
赵波：我感觉对于江西来说，“省直管县”改革已经是箭在弦上。对于这样一项重大改革，我和张新芝博士等人组成的江西师范大学经济发展研究中心课题组，从2013年7月起，已开始对这项课题进行研究。课题组成员在对全省20余个县市进行调研的基础上，大量查阅了国内试点省的相关资料，形成了3万字的调研报告。今年的省“两会”，民建江西省委会在此基础上又提出了《关于加快推进“省直管县”改革的建议》这一提案。
从2005年起，我省开始对21个国家扶贫开发工作重点县实行“省直管县”财政体制改革试点。到2009年，全省80个县全部实行了“省直管县”财政体制改革。总体来说，我省财政体制“省直管县改革”取得了显著的成绩。一是构建了扁平化财政管理模式。“八个直接到县”理顺了省以下财政分配关系，省、县财政收入范围明确统一，财政收入分配关系简单清晰，初步构建了更为高效的“省-县”两级扁平化财政管理模式。二是增强了县级财政保障能力。在推行“省直管县”财政体制试点改革之后，我省县级财政困难得到有效缓解。2005年县级地方财政收入为104.7亿元，到2012年县级地方财政收入达到692.19亿元；尤其是2010年后，也就是省直管县财政体制覆盖全省所有县之后，地方财政收入年均增长40.33%。三是增强了县域经济发展活力。2005年县域经济生产总值达到2263.4亿元，占全省的55.79%；2012年7711.8亿元，占到全省的59.56%。
虽然我省在“省直管县”财政体制改革上取得了很大的成绩，但同时也出现了一些问题，主要是财政体制与行政体制的冲突，即在事权与财权上的不一致没有完全解决。目前我省的地方行政体制是“省-市-县”三级架构，财政体制是“省―县”两级架构，这导致市管县行政体制和省直管县财政体制并存，不可避免会产生一些摩擦和冲突。一方面，市级事权仍然覆盖到县，而市级不再集中县级财力，且对县级的资金补助配套不变，这种事权和财权的不对称必然会影响到行政管理权的行使。另一方面，县级财权得以扩大，但县级事权没有得到明确的规定。由于市级掌握县级的人事权、经济管理权等权限，县级财政的运行在很多方面难免受到市级的制约和影响。市、县两级财政平级，容易出现利益上的相互争夺，责任上的相互推诿。为进一步激发县域经济活力，统筹城乡发展，探索推进“省直管县”的人事改革、经济管理权限改革和行政体制改革，启动试点工作势在必行。
我省的“省直管县”改革既有“强县扩权”的要求，也有“扩权强县”的需要，两者都是为了释放江西的县域活力。“强县扩权”是经济强县自身经济社会迅速发展而对权力的内在需求，这种需求主要在经济强县自身经济社会的迅速发展，市场权力逐渐强大，需要与之相适应的政府权力来推进经济社会更快发展，即需要政府与市场形成合力共同发挥作用，以提高经济社会的发展效率。“扩权强县”改革则可以根据我省县域发展的需要，通过试点的方式，探索什么样的扩权和直管方式、什么类型的直管县能更好地释放县域活力和做强县域经济。实际上我省某些强县经济已经发展到一定的程度，其自行探索和改革的空间已经严重不足，到了必须从上层设计和规划的角度去考虑行政体制改革和创新的时候，到了必须从政府和市场合力发挥作用，释放更多的县域活力和体制红利的时候。
实施“省直管县”改革，将更有利于统筹城乡发展，更有利于推进新型城镇化建设，更有利于释放县域经济发展的活力，也必将推进我省“发展升级、小康提速、绿色崛起”美好蓝图早日实现。
外省先行改革经验教训值得借鉴
尽管改革的方向和意愿很好，但在部分已经实行了“省直管县”行政体制改革的省区中还是出现了顶层设计不科学、双重阻力难消除、政策执行不到位等不同程度的问题。
彭春兰：今年1月1日起，河南对巩义市、兰考县等10个县（市）实行由省全面直管。有关信息显示，目前我国已先后有浙江、江苏、辽宁等10个省区进行了“省直管县”改革试点工作。“省直管县”有多种路径和设计上的选择，取得的效果也不尽相同。外省已先行一步的“省直管县”改革，有些怎样的经验教训值得借鉴？
赵波：根据对部分已经实行“省直管县”行政体制改革省区的调研情况来看，尽管改革的方向和意愿很好，但在改革中还是出现不同程度的问题，主要体现在以下几方面：
顶层设计不科学。省级政府在短期内可能存在管理幅度过宽，管理难度加大的制约。一旦全面放开“省直管”的行政改革，短期内势必对省级政府的调控和监督能力带来严峻挑战。市县分治将加剧区域社会经济发展的失衡，并将加剧地方主体的竞争压力，抵消城市集群发展的战略收益，延缓区域共同市场和区域综合治理体系的建设；县域经济的微观利益导向可能抑制区域性公共产品的协同生产，降低区域集体的福利，加深相对落后地区未来发展的难度，有可能会忽视城镇与农村之间的功能协调、人口环境与城镇开发间的容量协调，造成区域性公共服务缺位或重复浪费的现象。
双重阻力难消除。地级市行政人员的适当分流和某些既得利益者的双重阻力不容忽视。改革还将使市级财政收支及集中能力有所下降，同时将减少来自周边地域的劳动力、土地、资本、市场等生产要求的有效支撑，并将面临更加激烈的外部竞争，而现阶段的区域经济发展需要借助于大中型城市的产业集群和共享型公共产品的空间外溢效应来加以带动。
政策执行不到位。第一，扩权和放权可能存在落实不到位状况。有些地方下放的权力有名无实，或者存在扩虚权现象；有些地方下放的权力只是一些常规性的操作规范，改革县并没有得到真正的实惠。第二，省直管后容易加剧县区间的盲目竞争，引发肆意扩大自身城区建设的冲动，造成重复建设和资源浪费。第三，县级政府与省级的对接能力和执行力很大程度上影响着改革的成效。县级政府人员可能因自身素质和能力所限，无法快速适应与省级部门的有效对接。
借鉴外省经验教训，我们课题组建议在进行“省直管县”改革时，应注意处理好以下几个关系：
改革与稳定的关系。要在思想上达成统一，树立大局意识，凝聚改革共识。“省直管县”是一场牵涉全民利益的改革，在改革中应坚持把维护社会和谐稳定放在突出位置，避免出现管理真空现象。
放权与监管的关系。改革将涉及行政审批和经济管理等各方面利益关系，因此在扩大县级政府权力的同时，要在制度上加强对县级政府权力运行的制约和监督。
设区市与县区的关系。改革将削弱设区市的管理权限，做好设区市行政人员适当分流的工作，通过县改区等方式适当扩大设区市管辖范围和管理权限，将有效调节相关方的利益。
县市分治与整体协调的关系。改革后将增加市场主体，加剧地方主体的竞争压力，降低城市集群发展的战略效益，分割跨区域合作能力，因此，减低省级管理幅度，建立一套统筹协调、在合作中竞争、在竞争中合作的机制尤为重要。
“省直管县”改革应“蹄疾而步稳”
改革路径可分为试点先行、分类指导，扩权强县、合并做大，全面推进、县市分治三步走。试点县作为改革“样本”应具有较强的代表性，便于改革经验的“可归纳”和“可复制”。
彭春兰：从某种意义上说，改革也是一场革命。畏首畏尾，前怕狼后怕虎，很难取得成功。面对复杂的国情，必须总揽全局，科学决策，锐意进取，稳中求进。正因如此，在论述全面深化改革问题时，习近平总书记强调，随着改革不断推进，对利益关系的触及将越来越深，对此也要有足够思想准备。对改革进程中已经出现和可能出现的问题，困难要一个一个克服，问题要一个一个解决，既敢于出招又善于应招，做到“蹄疾而步稳”。您对我省推行“省直管县”改革，有什么建议？
赵波：无疑，我省推行“省直管县”体制改革将涉及省、市、县各级的经济社会发展、财政管理体制、行政管理体制等诸多领域，我们课题组建议改革路径可具体分三步进行：
第一步：试点先行，分类指导。我省的区域发展情况并不平衡，有些设区市的县域经济较为发达，但也有些设区市的县域经济相对较弱，务必坚持从地区实际出发，不能搞“一刀切”。可选取个别条件成熟的县市进行一步到位的全面改革试点，即县级的人事权、经济管理权、行政权全方位与地市脱钩，县（县级市）分治，由省直管。
第二步：扩权强县，合并做大。我省经过试点后如果逐步推广“省直管县”改革，81个县（县级市）加上原先的11个地级市，管理幅度将达到92个单位，这对省级政府管理来说是一个挑战。这时可遵循“小县合并，都市做大”，对我省行政区划进行一定的调整，适当推行撤县并县、撤县设区，或将部分区域划入省辖市范围，适当扩大管理幅度，扩大中心城市的发展空间。通过省直管县、省直辖市等多管齐下方式，逐步完成行政区划调整，进而有效降低全省直管的管理幅度。
第三步：全面推进，县市分治。在试点先行基础上，可在我省全面实行“完全省直管县”的行政管理体制。“完全省直管县”体制，既包括财政方面的省直管县，也包括行政事务、社会事务和干部人事等方面的省直管县，设区市和县都由省直接管理，市与县分治。省、市、县三级行政建制在我省已存在并运行了几十年，形成了相对稳定的行政关系和一整套行政管理班子和运作机制。实行“省直管县”体制，可能会暂时弱化和虚化设区市的功能。但对于释放县域经济活力，实现我省的中部崛起战略具有非常重要的意义和影响。
对我省推行“省直管县”体制改革，我认为特别要注意以下两个方面：
一是改革试点县的选择。试点县作为改革“样本”应具有较强的代表性，还要便于改革经验的“可归纳”和“可复制”，因此建议试点县数量不宜太少，以十个左右为宜，并综合考虑以下四个原则进行选择：一是试点县的面积与人口；二是试点县的经济发展现状；三是试点县在全省的区域位置以及与所在设区市的距离；四是试点县的特色发展情况和其他因素考虑。可选择不同地区不同类型的县进行试点，并可适当向一些经济发展程度高、条件成熟的县倾斜。同时，可对“省直管”的县市进行综合考评，实行可进可出的动态管理。
二是管理体制的调整。全面的“省直管县”改革内容包括人事、经济管理和行政全方位的改革。除国家法律、法规有明文规定外，省级和市级政府应最大限度下放行政审批权和经济管理权，主要包括计划管理、经费安排、税务办理、证照发放、价格管理、统计报送、政策享有、信息获得等方面，使其真正成为一个“完整的政府”。管理体制调整应有序推进，实施权限下放过程也应该做到逐步推进。党委、政府管理体制可先进行调整，垂直管理部门体制随后跟进。个别权限如土地指标、项目申报等采用计划单列。