科学规划 以点带面 规范操作 合力推进

城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。党的十八大提出土地制度改革，为创新土地管理新方法、新思路，宜春市早谋划，早部署，着力在全市城乡建设用地增减挂钩试点工作上下功夫，取得了较好效果。

一、主要做法

2010年，宜春市开展城乡建设用地增减挂钩试点以来，截止目前全市共立项24个，总面积27088亩（其中拆旧区面积13857亩，建新区面积12756亩）；2013年该市共申报项目30个，项目区总面积29259亩（其中拆旧区面积15277亩，建新区面积13981亩）。通过实施增减挂试点，为全市经济社会发展提供了新的用地支撑。

1、建立健全工作机制。宜春市成立了以分管副市长为组长，各相关部门为成员的增减挂试点工作领导小组，形成了政府主导、国土部门搭台、相关部门各司其职协调联动的工作机制。各县（市、区）分别都成立了领导小组，领导小组下设了办公室，具体负责项目区建设的组织协调、政策拟定、制度保障、措施落实、施工管理、监督检查等工作。

2、规划先行，科学引导。该市坚持以规划引导,注重与城市规划、村镇建设规划以及社会主义新农村发展规划、农业产业化规划的衔接统一。2010年以来，该市所有项目均按实施规划和复垦设计要求，严格立项和组织验收，凡不符合要求的，一律不得申请立项或验收；同时，一些没有增减挂项目实施经验的县采取逐步尝试推进的方式，以确保好事做好、实事办实。2012年铜鼓县申报2个项目区，因该县第一次实施，加之项目点多面广，因此，仅同意其中的一个项目，即永宁镇等9个乡（镇）试点项目区上报江西省国土资源厅立项。

3、尊重农民意愿，维护农民权益。一是征求农民意见，合理选择拆旧地块。宜春市在实施增减挂项目过程中始终坚持群众自愿的原则，充分尊重农民意愿，合理选择拆旧区。如：高安市在遴选拆旧地块时，要求乡镇政府必须征求每家每户的意见和建议，并签订《增减挂试点项目农户意见征求书》，做到试点项目区“三个不纳入”，即没有与农民签订《农户意见征求书》的地块不纳入，农民的意见和建议未得到落实的地块不纳入，农民不同意试点的地块不纳入。在取得群众支持后，高安市23个乡镇(街道、景区)在短短的三个月共落实拆旧地块225个，面积2947.01亩，涉及户数4991户、人口18430人，涉及房屋7486幢、面积67.375万平方米。二是确保补偿安置到位，切实维护农民权益。宜春市在制定补偿安置方案时充分考虑了当地实际情况，切实保障了农民权益，确保了群众利益不受侵害。如：袁州区坚持“标准从高、要求从严、落实从紧”的原则制定补偿安置方案。在实施过程中，做到“三公开”即：调查结果公开、补偿安置标准公开、补偿安置结果公开。袁州区2010年增减挂试点项目涉及拆迁户620户，发放补偿款1208.88万元，确保实现“三无”，即无纠纷发生、无遗留问题、无群众上访。三是加大宣传，统筹工作。加大增减挂钩工作的宣传力度，积极探索增减挂与农村危旧房改造、新农村建设、镇村联动之间的衔接机制，群众参与增减挂的意愿不断增强，有效地降低了拆迁难度，大大地促进了增减挂试点工作。

4、加强管理，确保质量。复垦工程质量，是增减挂试点成功的关键，宜春市辖区各县（市、区）逐步摸索出行了有效的办法。因项目拆旧复垦区分布在不同的乡镇、不同的村组，根据点多面广的实际情况。丰城、上高、靖安等县（市）考虑统一组织实施难度非常大的特点，将拆迁补偿安置工作和复垦施工管理工作全部下放到乡镇，由乡镇组织实施，充分发挥乡镇干部人员熟、就近便利的优势。奉新县为推动工程进展和确保工程质量，实行定期通报制度，县政府每星期编印发一份“工作进度简报”，详细列出每项工程进展和存在的问题及整改意见，确保工程按时按质完成。

5、因地制宜，探索安置模式。拆迁户安置是增减挂试点工作的一大难题。为妥善做好安置工作，宜春市各县（市、区）根据当地实际情况，逐渐形成了“四种模式”：一是撤村并居。靖安县罗湾乡是一个山区乡，地质灾害隐患点多，高山移民多，安置用地十分紧张，在2010年增减挂试点时，该乡经过科学谋划，按照“规划先行、合理用地、典型示范、分步实施”的思路，率先在全市实施农民公寓安置，分期分批安置了487户拆迁户，节省新增用地182.1亩，搬迁后的宅基地经过复垦整理新增耕地200亩。二是合村并点，即对自然条件差、居住分散的多个村庄，通过重新规划布局，合并建设一个新村庄。如袁州区三阳镇在尊重农民意愿的前提下，将零散的自然村集中建设在一个地理条件较好的山坡上，原有宅基地复垦后新增耕地面积67.49亩。三是拆建并举。高安市灰埠镇境内以丘陵为主，农民建房分散。该镇选取小港村金家组进行增减挂试点，拆旧面积30亩。四是聚集集镇。宜春市增减挂试点工作启动后，袁州区西村镇、上高县泗溪镇等乡镇鼓励集镇附近村庄内有一技之长的农民到集镇就业、有一定经济基础的农民到集镇置业，并将村内空闲宅基地进行复垦整理为耕地。

6、落实主体，确保农民得实惠。一是验收时项目区复垦的耕地耕作主体及路、渠的管护主体必须全部落实到位，签订管护协议及新增耕地承包协议，并明确新增耕地归原村民小组所有；二是落实耕种主体采取了对新增耕地由原村民小组分给农户耕种和公开发包给承包经营者耕种两种形式；三是因地制宜，根据土壤适应性分别种上了西瓜、南瓜、豆类等农作物，切切实实让耕作者从复垦的耕地中得到实惠。

二、工作成效

通过多年来的实践，城乡建设用地增减挂钩工作带来的社会效益、生态效益和经济效益正逐步显现。

1、有力地推进了新农村建设。坚持把方便农业生产、改善生态环境放在突出位置。通过拆除砖瓦窑、迁村腾地、土地平整等措施，同步实施环境整治、园林绿化、建设农村新居，改变了村庄布局散乱、基础设施落后、脏、乱、差等问题，村容村貌大为改观，村民生活质量明显提升。

2、极大地提高了土地使用率。通过增减挂钩试点拆旧复垦，空心村得到了改变，废弃地得到了利用，粗放浪费的用地方式得到了转变，复垦后的土地路、沟、渠等农业生产设施更趋完善，提高了农户的耕种热情，建新区的土地包括安置用地均集中使用，大大提高了土地利用率，促进了节约集约用地。

3、推动了农业产业化进程和促进了农民增收。将增减挂钩试点复垦的耕地以转包、租赁、入股等形式，稳步推进土地向农业龙头企业、农村集体经济组织、农民专业合作组织和种植大户集中，大力发展现代农业，提高农业综合生产能力。同时，农民享有流转土地保底收入或分红收入以及务工收入，总体收入水平有所增加。

4、缓解了用地矛盾。城乡建设用地增减挂钩是解决“双保”矛盾的有效手段。通过增减挂钩试点的实施，建新区用地指标极大地推进了城镇化建设，同时城市发展的强大经济实力反哺农村，既支持了社会主义新农村建设，又可用整理出的耕地及建设用地指标来解决城市发展的制约瓶颈，形成一举多得、多方共赢的良性循环局面。

三、存在问题

1、项目进度缓慢不均。从已实施的增减挂项目效果来看，部分项目存在实施进度不平衡的现象，进展快的项目已通过了市级验收并上报江西省国土资源厅待核查，如高安2012年4个项目区。部分县市区政策实施采用的方式较为单一，项目资金来源方式较为单一，项目实施进程较为缓慢。

2、选址论证不够。部分县（市、区）存在选址论证不够的问题，多个县（市、区）在立项后进行过项目区位置调整，主要原因是有的拆旧区难以实施，有的是建新区布局不合理。造成拆旧时间长，建新区选址随意性增大，导致实施规划反复修改调整。这既有项目区群众意见前后反复不一、政府换届导致发展方向调整的因素，也存在调查不认真、征求意见工作不细的因素。

3、宣传不到位，房屋拆旧难。宣传工作不到位，部分群众不认可。部分拆旧区的群众存在封建思想，不同意拆除老宅和宗族祠堂；部分群众提出高额的拆迁补偿费；部分群众因为生产、耕作的需要，要求保留部分房子放置农具、躲雨、休息；部分荒废房屋户主在外地工作或者联系不到。造成部分地块房屋难以彻底拆除。宜春市2010年10个项目拆旧区面积5514.58亩，通过核查、核定拆旧区面积4671.96亩，未能拆除面积达842.62亩，占总面积的15.3%，造成了增减挂指标的浪费。

4、复垦区位于深山，复垦成本高。拆旧区多为深山移民遗留在山地上的旧房屋，按政策应复垦为耕地，但山地复垦为耕地的工程量大，成本较高。现拆迁点居民均已搬迁，无人居住山路长期受雨水冲刷造成损坏，维护成本较高。

四、解决对策

1、允许拆旧区复垦与建新区建设同时进行。增减挂试点项目区一旦立项通过，要求在很短时间内把旧房拆掉，部分农户拆了旧房没地方安居，往往就会造成部分群众不同意拆除老宅基地，工期拉长，甚至有些地方难以实施，如果能改先拆后建为先建后拆或边建边拆，这些问题就能得到一定程度上的缓解。

2、适当放宽增减挂试点拆旧区选址限制。目前全省拆旧区选址要求图斑面积较大且不能破坏图斑，而实际工作往往为了尊重群众意愿，而造成少量房屋拆迁不了，也就导致在申报增减挂立项时有的会破坏图斑，有的面积还比较小，为此建议放宽拆旧区选址条件，只要在图上是建设用地的能与周边耕地相连的允许列入拆旧区。

3、统筹推进，先易后难，分步实施。在选择项目区时，优先选择潜力丰富、积极性高、资金有保障的区域，结合新农村建设、空心村整治、土地综合整治、小城镇建设等，充分考虑农村社会保障能力和当地经济社会和城镇化发展水平，充分尊重当地文化习惯和农民意愿，统筹安排试点项目时间和顺序，采取先易后难、试点示范、以点带面、逐步推进的模式。

4、建立完善奖惩机制，促进各方积极性。在实施增减挂钩工作中，为提高乡镇的积极性，可制定相应的奖励措施。对于不需要建新区指标的乡镇，县级政府可以回购指标。对于复垦工程完成得又快又好的乡镇，给予一定的指标奖励，并对乡镇主要工作人员进行奖励。建立企业投资参与增减挂钩试点项目的激励机制。