管控地方债务量化考核是关键

■ 观察家

应明确地方政府合理的负债率和偿债率指标，以此倒逼债务水平过高的地方政府，将地方债务回归到合理状态。

近日，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》(简称“意见”)，这是国务院首次发文全面规范地方政府性债务管理。

客观而论，与此前银监会等出台的部门规章相比，此次国务院发布的“意见”，一是更具顶层设计色彩，二是对地方债务管控的框架设计更为全面，诸如对地方政府如何举债融资、举借债务如何使用和管理、如何偿还、如何处理存量债务和在建项目后续融资等问题均做出了规定。

但是，详察《关于加强地方政府性债务管理的意见》，我们隐约可以感知“意见”所彰显的“控风险”和“稳增长”的双重意图，而部分地方政府很有可能选择性地强化“稳增长”诉求。

“意见”鼓励承担政府与社会资本合作项目(PPP)的企业通过银行贷款、企业债等方式融资，允许地方政府为保障性项目建设发行专项债券。固然，通过推广PPP模式，在部分基建项目得以顺利推进的同时，可以相对避免地方债务规模的增加。通过发行专项债券的形式，可以避免商业银行系统风险的累积。可是，追根溯源，PPP模式只不过将前期投资风险部分分解至社会资本，最终仍然需要投资项目本身的可赢利，才能确保前期投资风险的释放，而发行专项债券为推进保障性项目护航，或许债务的增加仍由地方政府承担。

之于当下而言，在地方债务仍然高企、且近三年来整体不减反增的情况下，无论是投资性的基础设施项目，还是保障性的住房、公路、水利等项目，对其是否上马、何时开工、投资规模多寡，事实上均应慎之又慎。对于负债率(以及偿债率)水平过高的地方政府，评估回报率过低且规划过于超前的投资性基础设施项目，能不上马的尽量不上马，能缓一缓再建设的尽量缓一缓，而对于保障性的项目，尽管牵涉民生，但也应结合地方的实际财政状况，不能贪大求洋。总之，投资规模能相对控制的尽量控制。

与上述相比，扭转当前地方债务不减反增的格局，更需要出台针对地方债务的量化考核机制。比如，对于负债率超过80%、偿债率超过25%的地方政府，应尽快明确合理的负债率和偿债率指标，并给出详细的逐年降低标准，以此强行倒逼债务水平过高的地方政府，将地方债务回归到合理状态。此外，当下还有必要形成地方债务动态性的公开发布机制，以此强化对地方债务的过程控制。

任何初衷良好的政策举措，均需要配套性的细则支撑和前提条件，对于旨在全面规范地方政府性债务管理的“意见”亦是如此。 □杨国英(学者)